Итак, можно сделать вывод, что заказчик может повысить эффективность распределения лотов за счет использования для закупки одноименной продукции эффективны одноэтапные торги, а для закупки товаров работ и услуг положительной комплементарностью- комбинаторные торги, многолотовые торги с одновременным присуждением лотов, аукционы второй цены с закрытыми заявками, либо торги с открытой информацией о заявках других участников.
Деление на лоты заказчиками зависит также и от типов контрактов, которые они могут заключить по итогам проведения закупочной процедуры в рамках национального законодательства.
С одной стороны, в контракте могут быть заложены механизмы стимулирования повышения качества исполнения контракта поставщиком (что защищает интересы прежде всего заказчика при закупке долгосрочных, сложных, а также крупных объектов), с другой стороны, в контракте могут быть предусмотрены условия, защищающие поставщика от риска неправильного расчета ценового предложения при исполнении сложных, крупных и долгосрочных проектов, а заказчиков от неправильного выбора объема, сроков и других условий поставки в таких закупках.
Таким образом, "типы контрактов различаются по степени распределения рисков между сторонами контракта. Правильное распределение рисков между заказчиком и экономическим агентом влияет как на издержки сторон, так и на эффективность выполнения контракта и повышает привлекательность заключения такого контракта сторонами.
В мировой практике в зависимости от возможности заказчика стимулировать более качественное исполнение контракта, Gian Luigi Albano и его коллеги выделили три основные категории контрактов (контракты с фиксированной ценной, стимулирующие контракты и контракты, покрывающие все издержки поставщика). Рассмотрим их подробнее:
· Контракты с фиксированной ценой применимы для ситуации, когда предмет контракта можно описать ex ante (то, есть к инспекционным), по условиям такого контракта поставщику выплачивается фиксированная сумма за исполнение контракта на требующемся уровне качества;
· Стимулирующие качество контракты подразумевают оплату предоставляемых поставщиком товаров, работ, услуг, которая состоит из двух частей: фиксированной- за предоставление товаров необходимого (установленного в контракте) качества, за товары худшего или лучшего качества предусмотрены соответствующие изменения цены, они применяются в случаях, если нельзя заранее описать все характеристики предмета контракта. Основной сложностью является определение прозрачных и эффективных критериев оценки качества.
· Контракты, покрывающие все издержки поставщика используются для закупки сложных, крупных лотов, заключения долгосрочных контрактов. В данной ситуации все риски переходят на заказчика, у поставщика пропадают стимулы снижать издержки.
Yeon-Koo Che из Колумбийского университета предложил использовать опционные контракты, которые имеют общие черты со стимулирующими контрактами, они заключаются, если качество не поддается точному описанию. В рамках таких контрактов заказчик выплачивает аванс поставщику при заключении контракта, но при этом в случае предоставления товаров, работ, услуг неудовлетворительного качества у него есть право расторгнуть контракт с возмещением аванса.
Опционные контракты не применимы для государственных закупок в чистом виде, в связи с тем, что у государственного заказчика есть как бюджетные, так и временные ограничения, поэтому отказ от выполненных поставщиком работ и расходования государственных средств на выплату аванса будут считаться незаконными. В то же время, опционные контракты могут быть использованы при заказе НИР и НИОКР государственными и муниципальными заказчиками или при использовании закупочных процедур с предквалификацией.
Наиболее гибким типом контракта с точки зрения определения объемов и состава лота является рамочный контракт. Оно заключается «в два этапа: первый этап -отбор поставщика (или поставщиков) или подрядчика (или подрядчиков), которые станут стороной (или сторонами) рамочного соглашения с закупающей организацией, и второй этап - для заключения договора о закупках согласно рамочному соглашению с поставщиком или подрядчиком, являющимся стороной данного рамочного соглашения».
“Рамочные соглашения используются для закупки продукции, в которой закупающая организация периодически нуждается в течение определенного периода времени, но не знает о точных количествах, характере и сроках потребности». Кроме того, они широко используются для удовлетворения потребностей, возникающих на безотлагательной основе, например, устранение последствий чрезвычайных ситуаций.
Основным достоинством рамочного соглашения является снижение транзакционных издержек и количества времени, потраченного на проведение закупочных процедур. Рамочные контракты поспособствуют снижению таких транзакционных издержек как издержки на составление контракта. Рамочные контракты эффективны для оформления длительных взаимоотношений между сторонами. Важно отметить, что к основным рискам рамочных соглашений относят: уменьшение прозрачности процедуры, увеличение вероятности сговора между поставщиком и заказчиком, в связи с укрупнением закупки -риск исключения из участия малого и среднего бизнеса.
Можно сделать вывод, возможность использования разных типов контрактов позволяет заказчику закупать более что сложные, специфические и важные предметы закупки в рамках одного контракта, а также одним лотом закупать объекты, объемы и сроки поставки которых не ясны на момент заключения контракта.
Итак, в Главе было дано представление о делении на лоты как о процедуре определения объема и состава предмета контракта. Данный механизм может использоваться для стимулирования конкуренции, распределения рисков между поставщиками, снижения вероятности сговора, а также привлечения к государственным закупкам СМП. При этом контракты могут присуждаться в рамках однолотовых и многолотовых процедур.
В ходе анализа научной литературы в сфере было выявлено ряд факторов оказывающих влияние на эффективность определения предмета контракта: наличие положительной или отрицательной комплементарности между товарами, работами и услугами, учет уровня конкуренция на рынке товаров и услуг, размер участников этого рынка, а также степень дифференцированности их деятельности. При этом эффективность формирования лотов повышается в случае оценки конкуренции на рынке, на основе расчетов индексов конкуренции, а также при объединении объектов с положительной комплементарностью.
Было доказано, что комбинаторные торги позволяют заказчикам повысить экономию бюджетных средств, в связи с тем, что при подаче пакетных заявок, поставщики раскрывают информацию о своих предпочтениях размера и состава лотов, а возможность заключения стимулирующих контрактов; контрактов, покрывающих издержки поставщика, и рамочных соглашений повышают эффективность исполнения сложных, крупных и длительных контрактов, повышают их привлекательность как для поставщиков.
Выявленные подходы к повышению эффективности деления на лоты будут использованы в следующих Главах для оценки законодательного регулирования данного аспекта в разных странах, а также для выработки рекомендаций по улучшению использования данного инструмента в России.
Соглашениями стран-членов ВТО и ОЭСР не предусмотрены рекомендации относительно деления закупок на лоты, использования такого деления в качестве стимулирующего механизма. Это не обозначает, что в странах-членах этих международных организаций не уделяется внимание данному вопросу, эта сфера может регулироваться национальным законодательством. В Главе рассмотрено законодательное регулирование формирования лотов в Европейском Союзе, США и в России. Во этой Главе выявлены положения законодательства, определяющие формирование лотов в ЕС, США и России, при этом рассмотрено применение на практике рассмотренных в предыдущей главе рекомендаций научного сообщества. При этом проанализированы положения как действующего 94-ФЗ, так и недавно принятого 44-ФЗ, определяющих формирование лотов в России.
Публичные закупки в Европейском Союзе регулируются Директивой Европейского Парламента и Совета Европы от 18 марта 2004 о выполнении работ, оказании услуг, поставке товаров для публичных нужд (Directive 2004/18/EC of the European parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts) (далее Директива). В Директиве установлено требование поддерживать конкуренцию, ограничивающее объединение в один лот невзаимосвязанных товаров, работ и услуг. Отдельное внимание уделяется закупке услуг разработки дизайна проекта строительных работ и самих строительных работ, в таком случае заказчикам предоставляется выбор: закупать их совместно или раздельно.
Важно отметить, что для привлечения малого и среднего бизнеса заказчикам ЕС рекомендуется разрешать субконтрактование, а не уменьшать размеры лотов.
Заказчики ЕС имеют право выбора типа контракта в зависимости от предмета закупки (товаров, работ или услуг), его специфики, продолжительности контракта. Возможно использование контрактов с фиксированной ценой, стимулирующих контрактов и контрактов, покрывающих все издержки поставщика (далее они будут рассмотрены подробнее), что повышает эффективность исполнения крупных, сложных и долгосрочных контрактов, повышает их привлекательность для поставщиков.
В п. 5 статьи 9 Директивы установлена возможность проведения многолотовых процедур, но не позволяют выявить предпочтения поставщика о составе и объеме лотов. При поведении многолотовой закупки, в соответствии с Директивой в извещение о закупке необходимо включать информацию обо всех лотах, при этом в отличие от отечественного законодательства, в извещении необязательно указывать цену каждого отдельного лота. В извещении заказчик устанавливает количество лотов, на которое каждый поставщик вправе подавать заявки.
Кроме того, в случае закупки сложной продукции в соответствии со ст.29 Директивы государственные заказчики могут использовать конкурентные переговоры, в рамках которых заказчик и поставщики определяют предмет закупки и условия исполнения контракта, что позволяет заказчикам ЕС оценить не только наилучшие условия контракта, но способности поставщиков.
Итак, в законодательстве ЕС не предусмотрен учет комплементарности объектов закупки при формировании лотов, также не дается рекомендации о соотнесении уровня конкуренции на рынке с размером лотов, что может снижать эффективность закупок. В то же время, Директивой предусмотрено использование различных типов контрактов, а также процедуры конкурентных переговоров положительно влияющих на эффективность формирования лотов.
В Федеральном законодательном акте, регулирующем государственные закупки США (Federal Acquisition Requlation, далее FAR), также установлен ряд требований к делению на лоты.
В ст. 10.001 установлена обязанность поставщика проводить исследование рынка закупаемого объекта на стадии планирования закупок. Данное исследование включает не только изучение представленных на рынке товаров (работ и услуг), отвечающих требованиям заказчика, но и оценку размеров и возможностей поставки фирм на конкретном рынке. На основе проведенного анализа принимается решение о размере и составе лота.
Для оценки рынка продукции, а также количества поставщиков и их размеров на рынке заказчикам рекомендуется использовать следующие подходы: «экспертную оценку отрасли, изучить похожие исследования отрасли, проведенные недавно, в том числе государственными заказчиками; публикацию запроса информации в СМИ; использовать информацию с сайта www.contractdirectory.gov, на котором публикуется информацию о закупках публичного и коммерческого секторов» и несколько других способов.
В законодательстве США деление на лоты прежде всего рассматривается с точки зрения привлечения к участию в государственных закупках малых и средних предприятий в статье 19.202-1 FAR для этого предлагается ряд мер:
● делить закупки на обоснованно меньшие по размеру лоты;
● распределять сроки исполнения контракта и график поставки так, чтобы малые и средние предприятия могли их выполнить;
● дать возможность субподряда, в рамках которого могут привлекаться мелкие поставщики.
При этом государственные заказчики США имеют право укрупнять лоты, но в таком случае они должны предоставить обоснование таких решений в Управление делами малого бизнеса и обанкротившихся предприятий (Office of Small and Disadvantaged Business Utilization). В обосновании они должны указать причины, препятствующие делению на мелкие лоты, организации поставок способом, привлекательным для небольших поставщиков.
В ст. 47.305-8 FAR устанавливается рекомендация для заказчиков - обращать особое внимание на транспортные издержки, увеличивающие цену контракта. В случаях высоких транспортных издержек в некоторых случаях заказчику выгоднее объединять лоты, взаимосвязанные территориально, для экономии на масштабе поставок.
«В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры: открытые торги, двухэтапные торги, проведение переговоров, упрощенные способы закупок».
При этом контролируется дробления с целью использования упрощенных закупочных процедур, которые проводятся для некрупных закупок, в рамках которых предоставляются преференции СМП (для их применения установлены ценовые пороги).
Государственные заказчики в зависимости от специфики предмета закупки, необходимых объемов поставки, долгосрочности контракта и т.д. имеют право заключать разные типы контрактов, предусмотренные FAR, при этом перечень таких контрактов в США шире перечня, установленного в ЕС, например, у заказчиков есть возможность заключения контрактов, с неопределенными условиями поставки (indefinite-delivery contracts). В рамках которых изначально может быть установлен объем поставки, но не установлен график поставки в течение определенного периода; установлен максимальный объем поставки, который может быть не полностью выкуплен заказчиком за определенный период времени; установлен минимальный объем закупки заказчика за период, но который может быть превышен (ст.16.5 FAR) Такие контракты, направлены на установление долгосрочных отношений между поставщиками и заказчиками, направлены на то, чтобы заказчикам не нужно было проводить одноименные мелкие закупки, в связи с невозможностью определить объемы и сроки поставки ex ante.
Таким образом, государственные заказчики США должны учитывать уровень конкуренции на рынках, размеры фирм-участниц при формировании лотов. Кроме того, уделяется особое внимание стимулированию участия в государственных закупках СМП, а также предусмотрено использование широкого спектра упрощенных процедур для размещения таких заказов. Государственные заказчики в праве использовать различные типы контрактов в зависимости от конкретной ситуации. Комплементарность поставки товаров не учитывается в формировании лотов, но при этом делается акцент на оценки влияния транспортных издержек на ценовые предложения поставщиков.
Установленные в национальном законодательстве требования и критерии к формированию лотов и предметов контактов имеют общий характер. В законодательстве «не предусмотрена обязанность определения предмета контракта в точном соответствии с формулировками ОКДП». Рассмотрим законодательные нормы, определяющие формирование лотов.