Материал: Економічна історія України том 2
24.Економічне становище України в 1917–1920 рр. 101
Врезультаті уряд зробив висновок про «можливість забезпечення в Донецькому басейні інтересів Української Народної Республіки»15. За підтримкою до уряду звертаються також лісопромисловці і лісоторгівці з вимогами оборонити їх власність16.
Уряд планував ввести державну монополію в головних галузях промисловості України – вугільній і металургійній, виробництві та продажу цукру, шкіри, тютюну та ін.17 Певною мірою це завдання полегшувалося тим, що в загальноросійському масштабі вже діяла державна монополія на закупівлю та розподіл хліба, цукру, шкіри. Генеральному секретаріату було необхідно закріпити законодавчо, щоб прибутки від уже діючих монополій надходили до державної скарбниці УНР і створити власні органи управління та контролю у цих галузях. Але на ці кроки уряд одважився не зразу. Чимало часу було витрачено на безплідні спроби розпочати перебудову Росії на федеративних засадах згідно з політичною концепцією традиційних українських партій. 4 грудня 1917 р. після відомого ультиматуму Раднаркому РСФРР Генеральний секретаріат ухвалив рішення про припинення вивозу за межі УНР продовольчих продуктів і дав завдання секретарям продовольчих справ і фінансів розробити проект закону про встановлення урядом України контролю за цукровою монополією в межах УНР18. 9 грудня підготовлений проект закону в пакеті з іншими законами, спрямованими на створення в Україні власної фінансової системи, був ухвалений Малою Радою19.
Генеральний секретаріат також планував взяти під свій контроль таку важливу галузь, як сільськогосподарське машинобудування. У грудні 1917 р. був створений Український комітет сільськогосподарського машинобудування, машинопостачання та машинорозпреділення20. Підприємці, втративши вихід на загальноросійський ринок, були змушені укладати договори на виробництво техніки з Комітетом. На грудень 1917 р. майже 30 власників великих підприємств встановили певні взаємини з цим органом. 2 січня 1918 р. Генеральний секретаріат затвердив проект закону про заборону продажу сільськогосподарської техніки21.
Від початку свого існування Центральна Рада постійно потребувала коштів. Її фінансова комісія запропонувала встановити систему добровільного оподаткування «всієї української людності»22. 11 липня пленум Центральної Ради ухвалив постанову про введення прогресивно-прибуткового оподаткування у розмірі 25% загальноросійського прибуткового податку, поземельного податку по 10 коп. з десятини та одночасного оподаткування робітників і службовців у розмірі 25% одноденного заробітку. Оподаткуванню підлягало все населення України та «українці, що жили за її межами»23.
Одночасно на поповнення бюджету Центральної Ради були спрямовані різноманітні громадські акції, добровільні пожертвування тощо. Проте, як і в інших галузях економіки, Центральна Рада аж до листопада 1917 р. не висувала конкретної практичної програми у галузі фінансів. Не маючи реальної влади, вона могла лише закликати українське населення до добровільного самооподаткування на «національні потреби». Різного роду відозви, не підкріплені примусовими діями, не були ефективними. Після приходу до влади більшовиків Генеральний секретаріат неодноразово звертався до Раднаркому РСФРР з вимогами переведення необхідних коштів до Київського відділення Державного банку, загрожуючи у разі відмови
102 Частина шоста. НОВІТНЯ ЕПОХА
припинити постачання хліба і цукру в російські губернії. Однак безплідні перемовини з більшовицьким урядом, який прагнув поглиблення фінансово-економічної кризи в УНР та її дестабілізації, зрештою підштовхнули українське керівництво до більш рішучих кроків і створення національної фінансової системи і власної грошової одиниці.
30 листопада на засіданні генерального секретаріату в.о. генерального секретаря фінансів В.Мазуренко доповів «про стан справи з випуском українських грошей, про заснування головного українського казначейства, про потребу видавати подвійні пайки цукру на Україні, щоб швидше одержати потрібні гроші, бо вивоз цукру за межі України припинився»24. Ситуація ще більше загострилася після висунення Раднаркомом ультиматуму від 4 грудня 1917 р. і офіційної заяви про припинення асигнування Генеральному секретаріату грошової готівки.
9 грудня 1917 р. Мала Рада ухвалила п’ять важливих законопроектів, які були спрямовані на створення національної фінансової системи України. Насамперед було проголошено, що всі державні податки і прибутки, які збираються на території УНР, «визнаються прибутком державного скарбу Української Республіки».
Було засновано Головну скарбницю УНР (казначейство), а всі губернські та повітові казначейства ставали її місцевими органами. Київська контора Державного банку перетворювалася на Український державний банк, а всі місцеві установи Російського державного банку ставали його відділеннями. Одночасно скасовувалися відділи Державного Дворянського та Селянського земельних банків25. Реформа фінансів торкалася лише державних закладів і не зачіпала приватних банків, які продовжували вивіз капіталу за межі УНР. Тому, шукаючи шляхи наповнення державної скарбниці, окремі діячі пропонували вдатися до радикальних заходів на зразок більшовицької Росії. Так, С.Петлюра пропонував «конфіскувати налічні капітали, де б вони не були», а М.Порш – «тимчасово конфіскувати капітали сберегательних кас»26. Однак уряд в цілому утримувався від подібних кроків, хоча нестача грошей, зумовлена, зокрема, посиленням інфляції, весь час переслідувала його. Грошова криза посилювала напругу в суспільстві, оскільки чимало категорій робітників, службовців і військових не отримували платню. В результаті уряд був змушений вдаватися до непопулярних заходів.
Уряд розраховував на поповнення Державної скарбниці за рахунок збирання податків і прибутків від цукрової монополії. Однак розроблення гнучкої податкової системи вимагало часу, фахівців і розгалуженого фінансового апарату як в центрі, так і на місцях. Розв’язати цю проблему Генеральний секретаріат виявився безсилим. Натомість він вдався до заходів примусового характеру, зокрема впровадження одноразового податку на великі прибутки.
Не маючи змоги через політичну й економічну нестабільність забезпечити поповнення Державної скарбниці за рахунок від господарської діяльності і податків, уряд покладав надії на введення власної грошової одиниці. 19 грудня на засіданні Малої ради було ухвалено «закон про випуск українських грошей». Його започаткували білети номіналом у 100 карбованців. Цей акт окреслив межі емісії – половина річних прибутків від монополій. Загальний обсяг емісії планувався на суму 500 млн крб.27, проте всього було випущено стокарбованцеві купюри на суму лише 53 250 000 крб. Уже 16 січня 1918 р. випуск окремих кредитових білетів було
24. Економічне становище України в 1917–1920 рр. 103
припинено з огляду на появу значної кількості підроблених грошей. Перші карбованці ще не були повноцінною валютою незалежної держави. Їх випуск становив завдання лише тимчасово стабілізувати кризову ситуацію, викликану нестачею грошей в обігу. На думку лідерів Центральної Ради, випущені кредитні білети мали функціонувати до того часу, коли буде створена федерація і знову будуть налагоджені фінансово-економічні зв’язки між її складовими.
На розбалансування фінансової системи в Україні суттєво впливала відсутність державного бюджету. Його своєрідною предтечею був «проект розпису приходів і розходів на 1918 рік». Скликана в листопаді 1917 р. В.Мазуренком фінансова нарада висловилася за те, щоб «не складати окремого бюджету України», а «обмежитися виясненням рахунку тільки звичайних видатків на першу половину 1918 р., рахуючи видатки і на Генеральний секретаріат, і на поширення діяльності просвітньої, культурної, адміністративної і т. ін., себто утворити федеративний розпис видатків»28. Уряд ще мав ілюзорні надії на отримання необхідного асигнування з Петрограда і що буде розподіляти ці кошти за власним розумінням.
Однак уже наприкінці грудня 1917 р. Генеральний секретаріат звернувся до українського товариства економістів з проханням надати урядові допомогу в справі розробки першого бюджету України29. Події січня-лютого 1918 р. завадили цій роботі. Більшовицька окупація України, їх політика націоналізації, втрата зв’язків з багатьма місцевими установами обірвала розпочатий бюджетний процес.
Загалом Центральній Раді та її уряду в перші тижні після проголошення своєї влади не вдалося реалізувати власну програму встановлення державного контролю за найважливішими галузями економіки. Цей процес був зупинений більшовицьким наступом в Україну в січні-лютому 1918 р. Створений у грудні 1917 р. більшовицький Народний секретаріат розпочав проведення в життя «червоногвардійської атаки» на капітал, взявши курс на націоналізацію промисловості і запровадження робітничого контролю.
Повернувшись наприкінці лютого 1918 р., уряд УНР опинився перед фактом повної руйнації економіки. Його новий склад, у якому переважали українські есери, в своїй декларації від 24 березня 1918 р. підтвердив курс на встановлення державного контролю над виробництвом і розподілом, спираючись при цьому на «якнайширшу приватну ініціативу кооперативів і органів місцевого самоврядування»30. Одним з перших заходів в цьому напрямі мала стати практика розміщення на підприємствах України урядових замовлень. З цією метою було вирішено створити спеціальну міжвідомчу комісію при Міністерстві торгу і промисловості з представників зацікавлених міністерств, краєвої профспілки робітників, Всеукраїнського союзу промисловців. Вона мала збирати «замовлення всіх міністерств, ділити їх між поодинокими промисловими районами і підприємствами»31. Утворена структура дістала назву Державної ради промисловості. У проекті її статуту було зафіксовано, що вона засновується «для обмірковування важніших питань, котрі торкаються існування і розвитку промисловості, а також для розроблення основ промислової політики України»32. Однак Рада не встигла розгорнути свою діяльність внаслідок державного перевороту 29 квітня 1918 р.
З березня 1918 р. виразно позначилось протистояння законодавчої і виконавчої гілок влади в УНР, різка критика діяльності есерівської Ради народних міністрів
104 Частина шоста. НОВІТНЯ ЕПОХА
супроводжувала обговорення майже всіх законопроектів та заходів уряду. До опозиції перейшли УПСФ і УСДРП, які критикували неспроможність уряду опанувати економічною ситуацією в Україні, радикалізм і непослідовність багатьох його кроків, зокрема в аграрних перетвореннях. Лише 17 квітня 1918 р. уряд доручив міністерствам торгу і промисловості, фінансів негайно розробити «конкретний план фінансово-економічної політики»33. Однак він так і не був поданий на заплановане найближче засідання Ради народних міністрів.
27 квітня міністри – члени УПСФ І.А.Фещенко-Чопівський, С.П.Шелухін і В.К.Прокопович заявили про свій вихід зі складу уряду. В їх заяві з цього приводу зазначалося, що уряд «не опублікував своєї декларації, а значить, не виявив досі повного і ясного шляху та конкретної програми діяльності» і продемонстрував неспроможність «стати на шлях реальної роботи і не виявляє високої здатності до праці»34.
Напередодні виходу з уряду І.Фещенко-Чопівський, виступаючи у Малій Раді, зазначив, що державне втручання в низку галузей економіки «не дало досі бажаних результатів»35. Насамперед це стосувалося цукрової промисловості та продовольчої справи, в яких державна монополія була введена ще Тимчасовим урядом. Ножиці цін між промисловою і сільськогосподарською продукцією призвели до спекулятивного підвищення цін і розбалансування товарообміну. Селяни відмовлялись здавати хліб за твердою ціною, що потягло за собою гостру нестачу хліба, особливо у великих містах. У цілому Генеральний секретаріат проводив лінію Тимчасового уряду, спрямовану на відчуження хлібопродуктів.
Розбалансування економіки України, гостра нестача продовольства в містах, військових частинах, відсутність необхідних фінансових засобів були об’єктивними факторами, які змушували Генеральний секретаріат вдаватись до позаекономічних методів заготівель хліба та інших продуктів.
Досвід продовольчої політики Тимчасового уряду, надзвичайні заходи у продовольчій справі більшовицької влади свідчили, що обійтись без залучення приватного торговельного апарату в процесі проведення політики хлібної монополії неможливо. 3 квітня 1918 р. Рада народних міністрів ухвалила постанову про заснування Державного хлібного бюро, яке мало об’єднати всю «хлібну заготовку, мирошницьку ту круп’яну промисловість краю»36. Водночас уряд встановив примусове членство в новій структурі товариств, кооперативів, власників і орендаторів товарних млинів37.
Аналогічні процеси відбувалися в інших галузях промисловості, де монополія була також введена Тимчасовим урядом. Складна ситуація склалася в цукровій промисловості, якій загрожувала руйнація з огляду на анархічні ідеї селянства в зв’язку з аграрною революцією. Спроби Генерального секретаріату перебрати на себе здійснення цукрової монополії в межах УНР виявились нереалізованими. Після вигнання більшовиків і повернення до Києва Рада народних міністрів ухвалила Статут про передачу до відання Народного міністерства продовольчих справ організації цукрової монополії й усіх питань цукрової промисловості38. Перерозподіл землі, який відбувався наприкінці 1917 – початку 1918 рр. призвів до порушення господарських зв’язків між цукроварнями і буряковими плантаціям. Тому Міністер-
24. Економічне становище України в 1917–1920 рр. 105
ство продовольчих справ було зобов’язано взяти під свій контроль охорону землі, призначену для висіву цукрових буряків, а також розподіл посівного матеріалу.
Тенденція до створення державно-монополістичних структур в управлінні економікою виразно виявилась також у сфері торгівлі. З метою стримання спекуляції Генеральний секретаріат, а згодом Рада народних міністрів вдавалися до державного втручання у розподіл товарів широкого вжитку. Поступово з вільного продажу вилучалось дедалі більше продуктів сільського господарства, а також цукрової, шкіряної, текстильної, тютюнової промисловості.
Наступ держави на внутрішній ринок, який за добу Центральної Ради ніколи не був послідовним і всеохоплюючим, зокрема, з огляду на відсутність належного апарату, не міг не викликати відповідної реакції внутрішнього ринку. Приватні підприємці й товариства відповіли масовим вивозом товарів широкого вжитку за межі України. Цей процес набрав таких масштабів, що у квітні 1918 р. уряд видав низку наказів про заборону вивозу за кордон продовольства, продуктів шкіряної промисловості, коней, олії, вовни, галантереї та ін.39
Упроцесі переговорів з Німеччиною та Австро-Угорщиною щодо вироблення умов торгового договору був взятий курс на монополізацію зовнішньої торгівлі, там, де це видавалося неможливим, планувалося запровадження державного контролю40. Обіжник за підписами В.Голубовича, І.Фещенка-Чопівського, М.Ковалевського від 6 квітня 1918 р. зазначав, що весь товарообмін між Україною
іЦентральними державами «мусить проводитись через державні установи, а не приватним шляхом»41. До моменту налагодження необхідного для цього державного апарату всякий вивіз усіх без винятку товарів за кордон у Центральні держави заборонявся. Для нагляду за рухом вантажів на кордони було вислано спеціальні уповноважені міністерств продовольчих справ, торгу і промисловості42, розпочато створення Окремого корпусу прикордонної охорони та системи митниць43.
8 квітня 1918 р. Рада народних міністрів затвердила проект закону, підготовлений І.Фещенком-Чопівським, про організацію Державної палати торгу44. Попри певні тертя уряду з Центральною Радою, яка домагалась обговорення проекту уряд одразу приступив до її організації45. До складу палати, крім представників Міністерства торгу і промисловості як контрольного органу, планувалося також включити речників кооперативів, громадських організацій, профспілок, підприємницьких закладів, банків46. Створенням Державної палати торгу уряд намагався досягнути якнайширшого встановлення державного контролю над зовнішньою торгівлею.
Регулятивні кроки Центральної Ради в економіці ускладнювались також тим, що Україна переживала в цей період новий етап загострення фінансової кризи. Карбованці першої емісії 1917 р. не могли задовольнити найневідкладніші потреби країни. Більшовики, залишаючи Київ, вивезли з Державного банку 40 млн карбованців та кліше для друкування стокарбованцевої банкноти47. Було також вивезено чимало коштовностей з багатьох регіональних відділень. З огляду на катастрофічний стан економіки України державні монополії на хліб, цукор, шкіру та ін. не приносили очікуваних надходжень.
Уцих умовах 30 березня 1918 р. Мала Рада ухвалила закон «Про випуск на 100 мільйонів карбованців знаків Державної скарбниці», на підставі якого 6 квітня розпочалась нова емісія карбованців. Новий закон не висував умови співвідносити