Материал: Економічна історія України том 2

106 Частина шоста. НОВІТНЯ ЕПОХА

розмір емісії з прибутками, які отримувала держава. Це відкривало шлях до неконтрольованого друку грошей і посилення інфляції.

Впошуках виходу з фінансової кризи Рада народних міністрів ставила питання про залучення іноземних кредитів. 25 березня 1918 р. уряд ухвалив «принципово позичку визнати необхідною і вести переговори в цьому напрямку»48. В той же час кабінет Голубовича відхиляв спроби німецьких представників втручатись під приводом надання позичок втручатись у внутрішні справи України. Безрезультативність українсько-німецьких переговорів з питань позички змушувала кабінет В.Голубовича звернути більше уваги на пошуки внутрішніх фінансових можливостей. Так, міністерство фінансів розробило проект закону про державну позичку у вигляді облігацій Державної скарбниці, але його реалізація почалась у травні 1918 р. за Гетьманату Павла Скоропадського.

Однією з найгостріших проблем була справа фінансування регіонів УНР. Нестача необхідних сум у місцевих відділеннях державної скарбниці змушувала органи самоврядування вдаватись до випуску ерзац-грошей. Дозвіл на це уряд надав Житомиру, Одесі, Єлисаветграду та ін. Однак в кінцевому рахунку бони й інші ерзац-гроші лише на короткий час послаблювали «грошовий голод».

Вумовах, коли надходження не покривали витрат держави, Рада народних міністрів була вимушена вдатись до випуску фактично незабезпечених грошей. 17 квітня 1918 р. уряд ухвалив доручити Міністерству фінансів негайно внести до Центральної Ради законопроект про збільшення емісії на 100 млн карбованців. Було також ухвалено рішення «провадити без перерви друк грошових знаків і зобов’язань Державної скарбниці, аби мати готовий запас»49.

Надмірна кількість незабезпечених грошових знаків та їх замінників, які випускались у цей період в УНР, лише посилювала інфляцію. До цього слід додати, що в обігу оберталися російські гроші, з яких «царські» користувались більшою довірою в процесі укладання різних комерційних угод, ніж українська валюта.

Майже півтора місяця після свого повернення до Києва уряд здійснював діяльність за умов відсутності бюджету, що нерідко призводило до неефективних видатків. У квітні 1918 р., нарешті, розпочалася реальна робота над складанням першого державного бюджету України, однак вона так і не була завершена. 11 квітня Мала Рада ухвалила закон, за яким до розробки бюджету кожне міністерство повинно було розробляти тимчасові розписи своїх видатків на чотири місяці

іподавати їх на затвердження Центральній Раді50. У такий спосіб мав здійснюватися контроль за витратами урядом державних коштів. Однак бюджет так і не був створений.

Одночасно з встановленням державного контролю над виробництвом Центральна Рада виявила намагання спрямувати аграрні перетворення у цивілізованоправове русло. В середині березня 1918 р. міністр внутрішніх справ кабінету В.Голубовича П.Христюк розіслав земельним комітетам циркуляр, який закликав повернути захоплене в економіях майно, розграбований живий і мертвий реманент – туди, звідки він був забраний. Земельні комітети мали протидіяти всім проявам сваволі й анархії51.

Ігнорування Центральною Радою об’єктивної соціально-економічної і політичної ситуації обумовила втрату до неї довіри фактично більшості українського

24. Економічне становище України в 1917–1920 рр. 107

політикуму. Намагання хоча б частково реалізувати «соціалістичну модель» суспільного розвитку в Україні вкрай загострили політичну ситуацію. В суспільний процес, бачачи неспроможність внутрішньої політики Центральної Ради, втрутилось окупаційне командування. 24 квітня нарада його чільних представників, а також німецького та австрійського послів ухвалила звернутися до українського уряду з вимогою розпустити всі земельні й інші надзвичайні комітети і замінити їх «нормальними державними або земськими органами». Вимагалося, щоб аграрне питання вирішувалось «через відновлення приватної власності й виплату селянами за розділену між ними землю»52.

Умови, в яких довелося працювати Центральній Раді та її урядам, були надзвичайноскладними. Державотворчийпроцесприпавнаперіодглибокоїфінансовоекономічної кризи, викликаною Першою світовою війною і революцією. Розбалансування економіки України, її фінансів посилювались гострим політичним протистоянням спочатку з Тимчасовим урядом, а з жовтня 1917 р. – з більшовицьким урядом. У цих умовах українське суспільство чекало від уряду чіткого і термінового застосованого плану дій, спрямованого на творення національної системи управління економікою і виведення її з кризового стану. Політична орієнтація протягом тривалого часу на федеративний зв’язок з Росією призвела до того, що уряд увесь час запізнювався із введенням необхідних кроків для розбудови національної економіки і виходу з кризи. Неабияким гальмом у цьому напрямку була відсутність національно-політичної консолідації в країні, надання українським політикумом пріоритетівпартійномудоктринерствувсуперечнаціонально-державнимінтересам. У цілому слід зазначити, що уряд так і не зміг опанувати економічною і фінансовою ситуацією в країні. Втративши підтримку різних прошарків населення через невизначеність своєї соціальної політики, уряд не зумів налагодити нормально працюючу податкову систему сприяти наповненню Державної скарбниці. Не було встановлено контролю над приватними банками і не вдалося перешкодити витоку капіталів з України. Промислові й фінансові кола не підтримали уряд через його «соціалістичну» орієнтацію, а населення було невдоволене неспроможністю влади вирішувати болючі соціальні питання. Без постійних фінансових надходжень уряд не мав реальної можливості відновлювати зруйноване народне господарство.

2. Економічна програма гетьманату Павла Скоропадського

Українська гетьманська держава постала в результаті квітневого перевороту 1918 р. як альтернатива правлінню соціалістичної Центральної Ради. Тому в основу економічної політики була покладена регенерація приватновласницьких відносин. Вже першою грамотою П.Скоропадського право приватної власності «як фундаменту культури й цивілізації» відновлювалося повністю, а всі розпорядження українського і Тимчасового російського урядів скасовувалися. Дозволявся вільний продаж-купівля землі53.

Діяльність гетьманського уряду в економічній сфері була детермінована кількома важливими чинниками. По-перше, усвідомленням П.Скоропадським і правлячою елітою того, що саме консолідація консервативно-власницьких кіл за підтримки німецько-австрійських союзників дозволили перервати соціалістичні

108 Частина шоста. НОВІТНЯ ЕПОХА

експерименти Центральної Ради і встановити гетьманський режим. І ці сили вправі були очікувати від нової влади певних преференцій. По-друге, необхідність пошуку більш широкої соціальної опори у товщі середніх селянських верств, а звідси й нагальність земельної реформи. По-третє, безумовне прийняття Брестських зобов’язань щодо поставок хліба і сировини вимагало проведення продовольчої політики в інтересах союзників. По-четверте, формування і проведення сильної фінансової політики з рельєфною фіскальною складовою як умови поповнення державної скарбниці і зміцнення національної валюти. По-п’яте, подолання наслідків занепаду промисловості й транспорту воєнного часу, що сприяло б економічній стабілізації та вгамуванню соціальних конфліктів.

Серед головних пріоритетів реалізації економічної політики була земельна реформа. Її концептуальне положення було сформульовано у гетьманській грамоті: «відчуження земель по їх дійсній вартості від великих власників для наділення земельними ділянками малоземельних хліборобів»54. П.Скоропадський добре розумів, що це не тільки стрижень аграрних перетворень, а й домінуючий фактор стабільності державного ладу, спокою в краї, відносин з німецько-австрійськими союзниками. Реформу він кваліфікував як «корінне питання нашої політики». Хоча вже пізніше, аналізуючи причини її невдач, висловився більш емоційно: «Це прокляте земельне питання»55.

Підготовка і проведення реформи покладалися на Міністерство земельних справ, яке очолив В.Колокольцев – учений агроном, харківський землевласник і земський діяч, член партії кадетів. Саме він став головою комісії з розробки проекту земельної реформи. Вже у травні уряд почав розгляд закону про порядок набування та позбавлення земель на території України. Після гострих дебатів він був затверджений гетьманом 14 червня під назвою «Про право продажу і купівлі землі поза міськими оселями»56.

Цим актом визначалося принципове питання про розмір земельного наділу – не більше 25 десятин. Кожен землевласник міг продавати землю, а Державний земельний банк купувати її без обмежень. Однак закон виявився недієздатним, оскільки не були врегульовані способи переходу землі від власників до Державного земельного банку, ступінь імперативності відчуження землі, максимальні розміри так званих культурних господарств (цукрових, насіннєвих, овочевих, конярських тощо).

Від самого початку підготовка проекту земельної реформи гальмувалася різновекторністю устремлінь його творців і опонентів: гетьмансько-урядового блоку, Союзу земельних власників і Протофісу, німецького командування, українських соціалістичних партій, селянства. Під тиском землевласницького лобі Рада міністрів ухвалила низку законів, які фактично слугували захисту поміщицьких інтересів.

Зокрема, закон від 6 липня про губернські і повітові земельно-ліквідаційні комісії давав правове підґрунтя землевласникам на відшкодування збитків, завданих селянами. Встановлювався піврічний термін задоволення вимог, а головне – дозволялися приблизні підрахунки втрат поміщиків. Ці норми закону не тільки заблокували операції з продажу землі, а й спровокували масштабні відшкодувальні акції землевласників із застосуванням насильницьких методів. Залучення до каральних операцій правоохоронних органів та підрозділів окупаційних військ викли-

24. Економічне становище України в 1917–1920 рр. 109

кало, широкий повстансько-партизанський рух. Рада міністрів була навіть змушена ухвалити спеціальний закон «Про тимчасові заходи боротьби з дезорганізацією сільського господарства» з метою обмежити каральні заходи поміщиків і місцевої адміністрації проти селянства57. Тимчасом комісія В.Колокольцева продовжувала напрацювання законопроектів про утворення земельних комісій, врегулювання орендних відносин на майно сільгосппризначення, утворення Державного земельного банку та ін.

Реалізація земельної реформи просувалася повільно. Восени 1918 р. стало очевидним, що поміщики зовсім не бажають позбуватися земельної власності. Все більшого розмаху набувала здача землі в оренду. Відомий державний і політичний діяч Д.Донцов у жовтні занотував у щоденнику: «Із земельних банків нічого не виходить. Ніхто нічого не продає й не купує. А коли й продають, то великі власники великим. Форма продажу – закладна»58.

З великим запізненням був задіяний ключовий інструмент перерозподілу землі – Державний земельний банк. Проект його статуту розглядався Радою міністрів з липня і був введений у дію лише у вересні. Гостра боротьба точилася за склад спостережної ради банку. Перевагу в ній дістали представники землевласницьких кіл. Прикметно, що Союз земельних власників одержав 3 мандати, а Міністерство земельних справ – два59.

Усвідомлюючи суттєву небезпеку подальшого затягування перебудови земельних відносин, П.Скоропадський у жовтні розпорядився сформувати нову представницьку комісію з питань земельної реформи. Гетьман очолив її особисто, а до складу, крім урядовців і аграріїв-практиків, увійшло близько 50 вчених. Організаційний період формування комісії затягнувся. Перше засідання її було призначено лише на 23 листопада60. А тим часом невизначеність міжнародного становища гетьманату, видання П.Скоропадським грамоти про федерацію з небільшовицькою Росією унеможливили роботу земельної комісії. Представники українських національно-демократичних кіл вийшли з її складу, зокрема С.Шемет.

Гетьман наполіг на внесені законопроекту земельної реформи на розгляд уряду, який схвалив його в основному і доручив доопрацювання тій же комісії. У спогадах міністр земельних справ В.Леонтович авторство закону приписує лише собі: «За цей час я склав підписаний гетьманом та виголошений, але ніколи не здеталізований і не переведений у життя план проведення кабінетом міністрів аграрної реформи»61. Хоч основні концептуальні положення були вироблені попередньою комісією, а фактичним координатором усієї праці залишався заступник міністра, відомий агроном і педагог В.Брунст.

Отже, правильне з теоретичного погляду положення про непорушність права приватної власності в конкретно-історичних умовах тогочасної України створило суттєві перешкоди на шляху аграрної реформи. У П.Скоропадського не вистачило політичної волі піти на ліквідацію латифундистських володінь шляхом державного викупу. Німеччина підтримала ідеологію земельної реформи, однак боялася, що докорінні зміни в аграрному секторі зірвуть обумовлені Брестським миром поставки збіжжя і сировини. З різних причин ні ліве, ні праве крило українського політикуму не підтримало плановану реформу. Нарешті, українське селянство, розбещене безплатною «соціалізацією» землі, не спішило викладати за неї свої кровні кошти.

110 Частина шоста. НОВІТНЯ ЕПОХА

Не сприяли цьому й карально-експропріаційні акції поміщицтва. Поза сумнівом, велике значення мав фактор часу. Такі масштабні реформи навіть за більш сприятливих умов неможливо здійснити за якихось сім місяців.

Однією з найскладніших проблем економічного розвитку гетьманату було налагодження продовольчої справи. Умови тривалої війни, мобілізація продовольчих ресурсів для потреб армії, важкі наслідки експропріаторських акцій селянства за часів Центральної Ради, більшовицька експансія початку 1918 р. створили загрозу дезорганізації сільськогосподарського виробництва та виникнення труднощів з постачанням харчових продуктів не тільки на внутрішній ринок, а й поставок хліба та сировини до Центральних держав.

Упершому складі уряду Української Держави міністром продовольчих справ став Ю.Соколовський – учений-агроном, земський діяч з Полтавщини, член парії кадетів. Його заступником був затверджений М.Гаврилов, знаний фахівець, який

іраніше обіймав цю посаду. Ґрунтовна професійна підготовка та досвід галузевої праці дозволили відомству виробити стратегію ведення продовольчої справи. Вона базувалася на суворій централізації, потужному державному кредитуванні, економічному стимулюванні виробників, боротьбі зі спекуляцією. У цій сфері уряд був змушений вдаватися до непопулярних, надзвичайних заходів.

Усередині липня було створено Державне хлібне бюро (ДХБ) – спеціальний орган Мінпроду в справі заготівель, зберігання, перероблення і транспортування хлібопродуктів. Йому підлягала також мірошницька і круп’яна промисловість. ДХБ дістало надзвичайні повноваження щодо реквізиції хлібопродуктів, торгових і промислових підприємств, транспортних засобів, магазинів, складів тощо. Аналогічні функції з заготівлі тваринницької продукції мав відповідний департамент міністерства. Він опікувався заготівлею м’яса, сала, смальцю, худоби та їх експортом62.

Міністерство поступово монополізувало розпорядження основними ресурсами харчових продуктів. 15 липня був ухвалений закон «Про передачу хліба врожаю 1918 року в розпорядження держави». Відповідно до його положень увесь урожай продовольчого і фуражного зерна поточного року, за винятком запасу на харчування

ігосподарські потреби власника, надходив у розпорядження держави й міг відчужуватися тільки офіційними продовольчими установами. У тих, хто ухилявся від здачі, врожай міг бути реквізований зі значною знижкою в оплаті63.

Водночас реалізація продовольчої політики вимагала великих державних видатків, в першу чергу для виконання зобов’язань перед Німеччиною та АвстроУгорщиною. Вже наприкінці травня Мінпроду були терміново відкриті кредити

усумі 230 млн крб. на заготівлю м’яса, яєць, овочів, тари для забезпечення експортних поставок64. На фінансування цукрової промисловості уряд надав Мінпроду право отримання позик у Державному банку і приватних кредитних установах. До того ж саме міністерство визначало ціни на цукор нового врожаю65. Був також ухвалений спеціальний закон «Про надання Мінпроду оборотних капіталів». З цією метою в Держбанку відкривався спеціальний поточний рахунок, який забезпечувався гарантіями Державної скарбниці на півроку. Кошти мали витрачатися винятково на закупівлю харчових продуктів66.

Загалом продовольча справа була джерелом найбільших видатків державного бюджету. Всього на потреби Мінпроду у 1918 р. було асигновано 1 млрд