Е.С. Лавинова в своей работе указывает, что жилищная сфера оказывает влияние на размер внутреннего валового продукта и занятости, с другой на демографические и миграционные процессы, условия жизни населения, а также внешний облик территории [Лавинова, 2005].
Жилищный кодекс - основной документ РФ, регулирующий жилищный вопрос (далее ЖК РФ). Согласно ЖК РФ по формам собственности жилищный фонд делит на частный, государственный и муниципальный [ЖК РФ].
Вместе с ЖК РФ к основным правовым документам в жилищной политике относятся Земельный и Градостроительный кодексы. В них определены полномочия различных уровней власти в данной сфере.
К компетенциям местной власти в соответствии с ЖК РФ относятся:
1) учет муниципального жилья;
2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;
5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;
7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
9) осуществление муниципального жилищного контроля;
10) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ.
Таким образом, предмет местной жилищной политики - предоставление малоимущему населению жилья, создание условий для строительства нового жилья, расселение ветхого и аварийного жилья, а также участие в регулировании предоставления услуг.
Участниками жилищной политики являются:
1. Государство
2. Бизнес
3. Общество
Рис. 1. Взаимосвязь участников жилищной политики
Нужно отметить, что жилищная политика в своих функциях объединяет всех участников:
1. реформы жилищной сферы;
2. удовлетворение потребности населения в жилье, увеличение объема жилого строительства;
3. развитие кредитного рынка жилья, а также привлечение различных источников финансирования в строительстве жилья;
4. обеспечение связи между обществом и бизнесом, обществом и государством;
5. поддержание условия для развития конкуренции в строительной отрасли, а также в сфере облуживания жилищного фонда (Рис. 1).
Другие исследователи Р.М. Вульфович и М.Д. Щербакова также отмечают, что жилищная политика является основной частью социальной политики городов и значительно влияет на качество жизни. При этом, несмотря на то, что местные власти в связи их приближенностью к населению должны играть значительную роль в формировании и реализации жилищной политики, их полномочия в этой области ограничены [Вульфович, Щербакова, 2007].
Также в своем исследовании авторы выделяют после изучения европейского опыта жилищной политики наиболее эффективные ее инструменты: уплотнение (заселение незанятых квартир после их ремонта), закрепление в микрорайонах более благополучных семей (улучшением условий окружающей социальной среды), использование свободных площадей для сферы занятости (бизнес инкубаторы и т. п.), формирование понимания у жителей их собственной ответственности за свой микрорайон, санация старого жилья, его модернизация, приватизация, адаптация спроса и новые шансы для развития местной экономики [Вульфович, Щербакова, 2007]. Применение их в России после адаптации к конкретным условиям городов, несомненно, могло бы дать положительный эффект.
Нужно также отметить, что оптимальная жилищная политика должна влиять благотворно на устойчивое развитие города.
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ понятие «устойчивое развитие территории» - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений [Градостроительный кодекс РФ].
Понятие устойчивого развития начало формироваться в 60-70-е годы прошлого века, когда мировое сообщество стало задумываться об истощение природных ресурсов и вероятности возникновения экологической катастрофы. А термин «устойчивое развитие» впервые был прописан в 1987 году в докладе «Наше общее будущее» на Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию (WCED): «Устойчивое развитие - это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности». Концепция устойчивого развития была разработана на конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году (Саммит Земли) [Короткова и др, 2016, с. 31].
На сегодняшний день концепция устойчивого городского развития - это совместное развитие в экологической, экономической, культурной и политической областях, то есть разработка системного подхода к городскому развитию [Короткова и др, 2016].
Устойчивое развитие города - это такое развитие, для которого власть различного уровня, общественные и коммерческие организации все время прикладывают усилия, в частности для улучшения всех городских сред, при этом эти действия направлены на поддержание глобального устойчивого развития.
Нужно отметить, что на сегодняшний день к наиболее важным документам, которые связаны с развитием города, можно отнести:
а) Концепцию развития.
б) Генеральный план.
в) Стратегия социально-экономического развития.
Концепция устойчивого развития связана с понятием «компактный город» и «умный городской рост», которые могут обеспечить территориальную устойчивость.
Компактный город - это особая модель развития города, которая подразумевает высокую плотность жилой застройки, многофункциональное землепользование, низкий расход энергии и снижение загрязнения окружающей среды, преимущество общественного транспорта и ориентация на пешие и велосипедные передвижения [Короткова и др, 2016].
Компактное развитие города приводит к позитивным результатам в экономической, социальной и экологической сферах [Короткова и др, 2016].
Умный рост подразумевает развитие города, которое уменьшает траты времени на доступ к товарам и услугам, экологическую нагрузку на территорию, поддерживает экономическую и социальную устойчивость [Короткова и др, 2016].
Исследования многих зарубежных авторов направлены на изучение устойчивого развития и компактного города. Например, публикация доклада OECD «Compact City Policies» достаточно полно раскрывает концепцию компактного города, его роли в современных городских условиях и возможные результаты от проведения политики в этом направлении. Здесь выделяются такие ключевые характеристики компактного города как высота и плотность застройки, отсутствие воздействия личного автотранспорта на транспортную сеть, наличие четких границ между зонами, смешанное использование земельных участков, безопасная жизнедеятельность и социальная справедливость [OECD publishing, 2012].
Исследования и мировой опыт доказали, что компактная модель развития города и «умный» городской рост создает наибольшие экономические результаты и результаты инфраструктурного развития. Выделяют следующие отличительные черты компактного города:
а) Эффективность инфраструктуры очень высока, а затраты на ее содержание, обновление и строительство низкие;
б) Эффективность расходования бюджета высока, благодаря более рациональному использованию земель центра и других территорий увеличивается налогооблагаемая база;
в) Низкие расходы на транспорт и логистику;
г) Выше уровень управляемости территорией;
д) Лучше уровень экологии и социально-культурного развития (в сравнении с «расползающейся» моделью) [Короткова и др, 2016].
Анализ существующих документов стратегического планирования позволил сделать вывод, что цели развития российских городов, так или иначе, содержат вышеуказанные приоритеты [Короткова и др, 2016].
В последние годы политика компактного города является одной из самых обсуждаемых в современной городской политики. Несмотря на то, что компактные города принимать различные формы, но есть выявленные основные характеристики компактный городской плотной застройки и непосредственная разработка моделей застроенных зон, связанных с системами общественного транспорта и доступность местных служб и рабочих мест [OECD publishing, 2012].
Нужно отметить, что компактное развитие в России происходит лишь за счет «уплотнительного» строительства многоэтажных домов, которые очень сильно увеличивают нагрузку на инфраструктуру города и вызывает недовольство и сопротивление местных жителей близлежащих домов [Короткова и др, 2016].
Несомненно, для удовлетворения необходимости населения в жилье требуется систематическая и слаженная работа муниципальных органов власти по строительству нового жилья, текущему и капитальному ремонту существующего жилого фонда, а также мер по повышению платежеспособности населения.
В.В. Антюфеев в своем исследовании выделяет основные инструменты организации жилищного строительства:
1. Частные инвестиции
2. Ипотечное кредитование населения
3. Прямые адресные инвестиции из федерального бюджета
А главным инструментом и ресурсом для развития жилищного строительства автор называет распоряжение земельными ресурсами местной властью [Антюфеев, 2011].
Жилищная политика, проводимая местной властью, неразрывно связана с земельной политикой, так как жилье - это объект недвижимости, прочно связанный с землей. Земельная политика здесь проводится в активной и пассивной форме.
Активная земельная политика заключается в планирование и подготовке земельных участков под строительство. При этом формируется городской фонд, а так же увеличиваются доходы, которые используются для финансирования строительства и инфраструктуры, а также приобретения новых земельных участков. При этом растет объем налоговых поступлений, а также увеличивается привлекательность города. При проведении пассивной земельной политики нет четких и целенаправленных мер властей, а участие их в регулировании земельных отношении не частое. В итоге увеличиваются затраты на инфраструктуру, а структура города становится рассредоточенной. Что в свою очередь уменьшает привлекательность города и стимулирует отток населения в более привлекательные города. Как следствие снижаются доходы бюджета города и увеличиваются его расходы [Залкинд, 2010].
Таким образом, жилищная политика это деятельность власти по удовлетворению необходимости населения в жилье, комфортном и доступном, а также создание необходимой инфраструктуры.
Ситуация в жилищной сфере влияет как на экономическую, так и на социальную систему города. При этом полномочия местной власти в этой сфере достаточно ограничены.
Жилищная политика - это составная часть социальной политики, так как ее предметом является предоставление малоимущему населению жилья, расселение ветхого и аварийного жилья. Также она имеет регулирующую и организационную направленность, так как с помощью нее создаются условия для строительства нового жилья, и осуществляется регулирование предоставляемых услуг.
Роль жилищной политики в муниципальном экономическом развитии заключается в том, чтобы сделать город привлекательным, повысить качество жизни и благотворно влиять на устойчивое развитие города.
Экономическое развитие города и жилищное строительство: формулировка гипотезы исследования
Каждый город - это территория, обладающая признаками комплексности, система, в которой постоянно проходят в тесной взаимосвязи природные, экономические и социальные процессы. Поэтому, изменение одного показателя повлечет изменение остальных, что доказали множественные работы отечественных и зарубежных исследователей [Хуснутдинова, 2010].
В качестве примера можно привести работу А. Бертауда и Я. Брюкенера, в которой они выявили зависимость ограничений высоты здания и увеличения затрат на социальное обеспечение от этих ограничений. Сдерживание высоты приводит к пространственному расширению города и низкой плотности застройки в центре. Исследователи установили, что стоимость благосостояния жителей, проживающих на окраине города, уменьшается из-за ограничения на 2% [Bertaud, Brueckner, 2005].
Или, например, Дэвис и Аткинсон показали на примере города Петра в Западной Австралии, что происходит с городом при проведении политики властей не направленной на устойчивое развитие, либо направленной, но проводимой не правильно. В результате сейчас это большой по площади город, имеющий низкую плотность населения, то есть его территория используется экстенсивно. А это в свою очередь создало такие проблемы как увеличение затрат на содержание инфраструктуры и услуг, увеличение количества транспорта создало заторы на дорогах, а также пространственное распространение экологического ущерба от развития города. При этом вложение инвестиций происходило в новые территории, а не в уже существующие районы, что сделало центральные районы обветшалыми и непривлекательными как с экономической, так и с социальной точки зрения [Bertaud, Brueckner, 2005].