ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»
Нижегородский филиал
Факультет права
Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА
ФОРМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Платонова Дарья Олеговна
Научный руководитель
д. ю. н., профессор И.В. Михеева
Нижний Новгород 2019
Содержание
общественный контроль исполнительный власть
Введение
1. Общественный контроль в России: становление, современное содержание
1.1 Развитие и правовые основы функционирования общественного контроля в России
1.2 Законодательные и доктринальные подходы к содержанию и формам общественного контроля в Российской Федерации
2. Реализация общественного контроля в сфере функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации
2.1 Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах
2.2 Субъекты общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях
3. Перспективы развития механизмов общественного контроля
Заключение
Библиография
Введение
Одним из важных элементов развития общества и государства в современном мире является общественный контроль. Именно общественный контроль является средством повышения законности в сфере государственного управления, борьбы с противоправными решениями и актами государственных органов и, как следствие, средство обеспечения социальной стабильности и благополучия. Кроме того, общественный контроль рассматривается сегодня через призму взаимодействия государства (представляющих его властных органов, их должностных лиц) и гражданского общества, которые, по словам Президента РФ, являются «естественными союзниками» Путин назвал государство и гражданское общество естественными союзниками // [Электронный ресурс] режим доступа: https://rg.ru/2016/12/08/putin-nazval-gosudarstvo-i-grazhdanskoe-obshchestvo-estestvennymi-soiuznikami.html (дата обращения: 02.05.2019). Между тем реальность такова, что исполнительная власть в своей деятельности не всегда исходит из интересов граждан. В этом смысле минимизировать существующие в публичном управлении противоречия, связанные с учетом/ не учетом общественной пользы может институт общественного контроля. В России этот институт на данный момент находится в стадии активного развития, а потому представляет интерес вопрос о том, посредством каких механизмов и форм происходит эволюция данного института.
Целью исследования является анализ содержания института общественного контроля и выявление наиболее значимых форм его осуществления.
Для достижения цели предполагается решить ряд задач:
· представить процесс становления института общественного контроля в России;
· обозначить доктринальные и законодательные подходы к пониманию общественного контроля, его содержанию и формам;
· проанализировать нормативное обеспечение реализации общественного контроля;
· выявить особенности реализации общественного контроля в сфере функционирования исполнительной власти;
· установить субъекты общественного контроля;
· показать перспективы развития механизма общественного контроля.
Объект исследования: общественные отношения, возникающие в ходе государственного управления и реализации форм общественного контроля.
Предметом исследования являются формы общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти в РФ.
Теоретическая база исследования. В последние годы ученые уделяют особое внимание проблемам общественного контроля как нового, развивающегося в России института. В своих работах исследователи формулируют авторские понятия общественного контроля (Д.В. Якутин, Т.Н. Михеева, О.А. Околеснова, Д.Н. Нечаев и др.), раскрывают существующие формы общественного контроля и предлагают их варианты (В.В. Гриб, В.В. Старчикова, Е.В. Герасимова, И.Л. Ландау), анализируют порядок деятельности субъектов общественного контроля (Я.В. Реент, З.Н. Кошкина, Д.Н. Шурухнова, Е.О. Бондарь, Е.Г.Дьякова), а также выделяют проблемные аспекты реализации форм общественного контроля (А.Р. Лаврентьев, Н.А. Красильникова, К.С. Евсиков).
Методологическую основу данной работы составляют как общенаучные (анализ, синтез, системный метод), так и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический метод, метод правового прогнозирования).
Данное исследование включает в себя введение, три главы, заключение и список литературы.
1. Общественный контроль в России: становление, современное содержание
1.1 Развитие и правовые основы функционирования общественного контроля в России
В настоящее время правовой основой организации общественного контроля (далее - ОК) за деятельностью исполнительной власти является специальный закон РФ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон 212-ФЗ) Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 30. Ст. 4213.. Он определяет общие принципы, субъекты, формы и порядок осуществления общественного контроля. В субъектах РФ также приняты законы «Об общественном контроле», где федеральные нормы трансформируются в региональные положения. Они тоже содержат цели, задачи, объекты и субъекты общественного контроля и пр. См., например: Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 г. № 127-З «Об общественном контроле в Нижегородской области», Закон Кировской области от 11 ноября 2016 г. № 8-ЗО «Об общественном контроле в Кировской области», Закон Краснодарского края от 25 декабря 2015 г. №3305-КЗ «Об общественном контроле в Краснодарском крае», Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 ноября 2014 г. № 96-ОЗ «Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» и др. Таким образом, сегодня понятие общественного контроля имеет нормативное наполнение на федеральном и региональном уровнях, которое, правда, воспринимается теоретиками и практиками с той или иной долей критики.
Заметим, что система исполнительной власти, ставшая прообразом современных исполнительных органов, формировалась длительное время и получила закрепление в начале XIX века в целом ряде исторически значимых документов Манифесты «Об учреждении министерств», «О разделении государственных дел на особые управления с обозначением предметов, каждому управлению подлежащих» и «О разделении государственных дел по министерствам», «Об общем учреждении министерств».. В абсолютной монархии российского государства в XIX и начале XX века сложно говорить о наличии общественного контроля. Тем не менее, исследователи обращают внимание на некоторые существовавшие в то время общественные учреждения. Так, в рамках действующей пенитенциарной системы учреждались общества, деятельность которых была направлена на противодействие жестокому обращению с теми, кто содержался под стражей, например, Попечительное о тюрьмах общество. Несмотря на то, что режим содержания заключенных не входил в сферу деятельности Общества, а сам Устав носил несколько декларативный характер, все же в деятельности этой общественной по сути структуры было много важного. Члены этого Общества посещали тюрьмы и знакомились с условиями содержания, организовывали там библиотеки, правда, только библейской, религиозной направленности Гернет М.Н. История царскои? тюрьмы // М.Н. Гернет. М., 1941. Т. 1. С. 74..
С 1884 году работали наблюдательные комиссии за местами заключения, в компетенцию которых входило, в том числе, внесение предложений по тюремной реформе, а также наблюдение за соблюдением условий содержания заключенных Дворянсков И.В., Баженов И.С., Гриб В.В., Гуров С.И., Евдокимов И.В., Литвинов Н.Д. Нормативно-правовые и организационные вопросы совершенствования взаимодействия сотрудников исправительных учреждений УИС с членами общественных наблюдательных комиссий // ФКУ НИИ ФСИН России. 2015. С. 5.. Заметим, что формы деятельности такого рода структур совпадают по содержанию с современными формами общественного контроля - мониторингом, наблюдением и пр. Дореволюционный этап формирования зачатков контроля за органами государственного управления можно ограничить, таким образом, периодом XIX - началом XX столетия, связанного с созданием и развитием министерств как органов центрального управления Россией.
После Октябрьской революции 1917 года наступает второй этап развития контроля со стороны граждан за деятельностью государства, когда его стали выполнять органы рабочего контроля. К сожалению, они просуществовали недолго и в январе 1918 года были преобразованы в органы партийно-государственного контроля. Общественный контроль приобрел характер государственного Тягунов Ф.Ф., Костин Г.К. Народный контроль как инструмент народовластия. // Журнал «Самиздат». 2012. С. 59-60. .
Думается, возрождение общественного контроля можно отнести к 1957 году - времени создания Комитета народного контроля. Чуть позже в 1965 году Законом «Об органах народного контроля в РСФСР» контрольные органы уже в законодательном порядке трансформировались из партийно-государственных в народные. Закон РСФСР от 17 декабря 1965 года «Об органах народного контроля в РСФСР» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1965 года, № 51. Ст. 564. Трудящиеся граждане, таким образом, могли участвовать в управлении делами государства. На тот момент характерно сочетание осуществления общественного контроля с государственным, так как направления деятельности органов народного контроля определяли партийные организации. Именно поэтому управление делами государства ограничивалось лишь контролем исполнения учреждениями и организациями директив партии и правительства.
Не произошло изменения ситуации и после принятия в 1977 и 1979 году соответственно Конституции СССР Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, № 41. Ст. 617. и Закона «О народном контроле в СССР» Закон СССР от 30 ноября 1979 года «О народном контроле в СССР» // Ведомости ВС СССР, 1979, № 49.Ст.786., где очевидным становилось существование двух видов контроля - государственного с общественным. Одним из направлений деятельности народного контроля являлась защита прав граждан от злоупотреблений со стороны государства, в силу чего почти любой орган мог быть объектом народного контроля. Действовали органы народного контроля в соответствии с четкой регламентацией действий, предписанной им государством Бердникова Е.В. Категория «Общественный контроль» в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Известия Саратовского университета. 2012. № 3. С. 136.. Таким образом, в этот - советский - период была предпринята попытка сформировать модель взаимодействия общества и государственных органов с целью защиты прав советских граждан.
Государственные преобразования в 1991-1993 гг., создание по сути нового государства - Российской Федерации, принятие Конституции России в 1993 году стало новой вехой и в продвижении идей общественного контроля. Этот этап развития общественного контроля можно назвать постсоциалистическим, или демократическим. Конституция закрепила в своих положениях народ как единственного источника власти. Статья 32 Конституции РФ предоставила гражданам возможность участвовать в управлении государством (непосредственно и через своих представителей). Статья 24 российской Конституции установила обязанность государственных и муниципальных структур предоставлять каждому право знакомиться с документами, затрагивающими права и свободы. Также была закреплена свобода деятельности общественных объединений и возможность направления индивидуальных и коллективных обращений (ст. 30 и 33 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398. Таким образом, конституционные положения 1993 года стали основой для создания правовой базы общественного контроля и предоставили все необходимые юридические гарантии для его реализации.
Затем на протяжении десятилетий идет формирование нормативной базы защиты прав граждан, включая их самоорганизацию для контроля за деятельностью органов государственного управления. Был введен в действие закон РФ № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». В статье 27 закон предоставил общественным объединениям полномочие принимать участие в выработке решений органов власти, вносить предложения, инициировать изменения в решение общественно значимых вопросов Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ « Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930. . Закон «О некоммерческих организациях» определил направленность данных организаций на решение социальных проблем и защиту прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ « О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.
Необходимость поддержки данных организаций находит свое отражение и в нормах закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В качестве вопросов местного значения закреплена поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций. Помимо этого, в законе предусматриваются формы непосредственного осуществления населением МСУ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Важным нормативным источником в формировании института общественного контроля являлся Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации». Он закрепил Общественную палату в качестве субъекта общественного контроля за деятельностью органов власти. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 15. Ст. 1277.
На основании уже существующих федеральных законов и конституционных положений, впоследствии в России были приняты федеральные законы, направленные на раскрытие конкретных форм общественного контроля и порядок их осуществления. Так, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определил порядок реализации гражданами конституционных прав, предоставил ряд гарантий, повышающих эффективность контроля за деятельностью государственного аппарата. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.