Круг субъектов общественного контроля пополнился, когда законодатель закрепил возможность граждан участвовать в наблюдательных комиссиях и осуществлять контрольные функции за данной сферой. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.
Более того, Федеральный закон № 212-ФЗ и на данный момент предусматривает особый порядок осуществления общественного контроля в отдельных сферах иными законами, существовавшими до его принятия. К ним можно отнести Федеральные законы «О полиции», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52. Ст. 6217. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 45. и другие. Следует подчеркнуть, что эти акты должным образом не раскрывали содержание, принципы общественного контроля как такового, что подтверждало необходимость принятия единого законодательства. Таким образом, мы можем наблюдать, что ещё до принятия Федерального закона № 212-ФЗ в 2014 году существовали источники, которые отражали отдельные аспекты осуществления общественного контроля, стали базой для принятия единого закона и до сих пор регулируют общественные отношения в области общественного контроля в настоящий момент.
Регламентирование общественного контроля происходит и нормативными правовыми актами регионов. Следует отметить, что региональное законодательство также предусматривает принятие специальных законов в определенной области жизнедеятельности: охрана труда, атмосферного воздуха, озелененных территорий, обеспечение чистоты и порядка на территории региона См. например: Закон Нижегородской области «Об охране атмосферного воздуха в Нижегородской области», Закон Нижегородской области «Об охране озелененных территорий Нижегородской области», Закон Нижегородской области «Об охране труда в Нижегородской области». и т.д. Это в очередной раз доказывает, что, несмотря на принятие единого закона об общественном контроле, данный институт регулируется множеством отдельных актов.
Итак, становление и развитие общественного контроля происходило в России постепенно. Можно выделить три этапа его становления - дореволюционный, советский и постсоциалистический (или демократический). Основу правового регулирования общественного контроля в современном понимании заложили положения Конституции 1993 года. Сегодня принят целый ряд федеральных и региональных законов, регулирующих как общие условия реализации общественного контроля, так и отдельные формы его реализации в отдельных сферах. В силу этого мы можем сказать, что издание специального Закона 212-ФЗ стало определенным итогом исторического формирования института общественного контроля и началом нового этапа его демократического развития.
1.2 Законодательные и доктринальные подходы к содержанию и формам общественного контроля в Российской Федерации
Несмотря на сформулированное в ст. 4 Федерального закона № 212-ФЗ понятие общественного контроля, работа по совершенствованию его с точки зрения содержания и юридической техники продолжается. Законодательная дефиниция рассматривает его как «деятельность субъектов общественного контроля», что придает некоторую тавтологичность (повторность) понятию за счет определения через определяемое слово. Кроме того, в определении обозначены цели и объекты общественного контроля. См. сноску 14. В доктрине предпринимаются попытки переформулировать - детализировать или дополнить - почти все элементы законодательного определения.
Так, в законе не раскрывается содержание «наблюдения за деятельностью». Ученые предлагают включить в это понятие «изучение и оценку» результатов функционирования органов власти на предмет их соответствия требованиям, предъявляемым для обеспечения защиты конституционного строя, прав и свобод человека, а также принятие мер по устранению выявленных недостатков Якутин Д.В. Содержание и место общественного контроля в системе социального управления в РФ. // Вестник экспертного совета. 2015. № 2. С. 139.. «Наблюдение» уточняется через «проверку и оценку» того, насколько соответствует государственная и муниципальная властная деятельность интересам общества. Околеснова О.А. Значение общественных интересов при осуществлении общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 4. С. 20. Той же позиции придерживаются Д.Н. Нечаев и Е.С. Селиванова, рассматривая понятие общественного контроля в широком смысле как систему тех «мер, принципов и механизмов», с помощью которых гражданское общество оказывает воздействие на государство, отстаивая свои интересы». Нечаев Д.Н., Селиванова Е.С. Противодействие административному ресурсу в избирательных кампаниях через призму общественного контроля // Известия Тульского государственного университета. 2013. № 2. С. 40. Хотя иногда включение в понятие общественного контроля категории общественных интересов критикуется, поскольку может расширить и так его широкое понимание Михеева Т.Н. Законодательное совершенствование общественного контроля // Вестник Марийского государственного университета. 2017. № 1 (9). С. 63..
В качестве одного из недостатков законодательного понятия выделяют определение общественного контроля через цели. Последние обозначены как в ст. 4, так и в ст. 5 Закона № 212-ФЗ. Между тем сформулированы они методологически по-разному. Представляется нецелесообразным упоминать в определении общественного контроля, данном в статье 4, цели, не раскрывающие сущность данного института Зубарев С.М. Совершенствование правового регулирования общественного контроля // Lex Russica. 2017. С. 145. . Тем более что они больше напоминают формы реализации контрольной деятельности.
К тому же в законодательной практике уже есть интересные примеры нормативных дефинитивных конструкций. Например, когда цели, данные в понятии, сразу сводятся к обеспечению общественно значимых интересов граждан, органов и организаций, а также решению наиболее важных вопросов органов внутренних дел Указ Президента от 23 мая 2011 года № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12086045/ (дата обращения: 01.03.2019). Впоследствии эти цели не дублируются в положениях нормативного документа.
В этой связи, возможно, было бы уместно исключить из понятия общественного контроля, закрепленного в Законе № 212-ФЗ нелогично сформулированные цели, оставив их обозначение лишь в следующей, пятой, статье.
Дефинитивную неясность общественного контроля в Законе вносит также неопределенность в понимание объектов общественного контроля. Среди исследователей сложилось мнение о том, что под объекты общественного контроля попадает более широкий круг структур, чем заявлено в Законе. В.В. Гриб отмечает, что объектом проверки может стать не только деятельность и решения органов и организаций, но, например, и порядок их формирования. Гриб В.В. Нормативное закрепление и научное видение объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука. 2016. № 3. С. 154. В развитие этой мысли в доктрине подчеркивается нерешенность вопроса о том, что понимать под «иными органами и организациями», осуществляющими публичные полномочия, собственно, как и трактовка самих этих полномочий. Михеева Т.Н. Указ.соч. С. 66. Такая законодательная неопределённость содержания базового понятия не может способствовать эффективной правоприменительной практике и требует совершенствования.
Ст. 18 Федерального закона № 212-ФЗ называет в качестве форм общественного контроля общественный мониторинг (наблюдение за деятельностью органов исполнительной власти), общественную проверку (сбор и анализ, а также проверка фактов о деятельности органов исполнительной власти), общественную экспертизу (анализ и оценка актов и решений органов исполнительной власти с привлечением специалистов), а также общественные обсуждения, слушания как формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами. См. сноску 14.
Закон № 212-ФЗ закрепляет открытый перечень форм, в которых возможно осуществление общественного контроля. В первую очередь это объясняется разнообразием правового регулирования: общественный контроль в отдельных сферах подлежит особому регулированию специальными законами наряду с Федеральным законом № 212-ФЗ и, наоборот, некоторые сферы регулируются с изъятиями из общего порядка (выборы, референдумы, отношения по охране окружающей среды). Более того, отдельные сферы полностью изымаются из-под действия Закона № 212-ФЗ, но согласуются с содержанием общественного контроля, и поэтому также требуют установления форм его проведения (например, проведение антикоррупционной экспертизы, общественный земельный контроль). В отношении каждого из перечисленных видов правоотношений существуют законы, раскрывающие порядок проведения общественного контроля. К сожалению, потому федеральное законодательство нередко содержит в себе различные требования к одной и той же форме общественного контроля. Елисеева В.С., Красильникова Н.А., Лаврентьев А.Р. О практике осуществления общественного контроля в Нижегородской области: шаг вперед, два назад // Народ и власть: взаимодействие в истории и современности. 2018. С. 43-47.
Отсюда, на наш взгляд, закон, который может называться базовым и закреплять в себе основы общественного контроля, должен отражать в себе все возможные его формы на основании уже существующих положений, которые не противоречили бы друг другу. Тем не менее, пока законодательство допускает существование «иных форм» и «других форм взаимодействия».
На основании этого регионы с учетом собственной специфики принимают законы на своем уровне и предусматривают в них свои формы общественного контроля. Мы можем наблюдать, что в некоторых регионах нет закона, который раскрывал бы общий порядок реализации общественного контроля в субъекте, но приняты, например, только акты о субъектах общественного контроля. См. например: Закон Республики Башкортостан от 03 апреля 2009 года № 108-З «Об Общественной палате Республики Башкортостан», Закон Республики Калмыкия от 02 марта 2017 года № 229-V-З «Об общественной палате Республики Калмыкия». В законодательстве отдельных регионов исключаются формы, перечисленные в перечне Закона № 212-ФЗ См. например: Закон Республики Коми от 03 марта 2017 года № 16-РЗ «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Республике Коми», Закон Краснодарского края от 25 декабря 2015 года № 3305-КЗ «Об общественном контроле в Краснодарском крае». . В некоторых же регионах пользуются правом установления дополнительных форм, не предусмотренных федеральным законодательством. Среди таких форм можно выделить: гражданский форум (создание переговорных площадок между органами власти и институтами гражданского общества для обсуждения актуальных для региона проблем), «круглые столы», См. например: Закон Ростовской области от 21 февраля 2017 года № 1025-ЗС «Об Общественной палате Ростовской области». независимая оценка См. например: Закон Ленинградской области от 13 ноября 2015 года №114-ОЗ «Об общественном контроле в Ленинградской области»., опрос граждан. См. например: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 17 марта 2016 года №10-РЗ «О порядке назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования», Закон Иркутской области от 18 июня 2010 года № 44-ФЗ «Об областном опросе».
В доктрине также предлагаются дополнительные формы общественного контроля, например, общественное расследование. Оно включает сбор и документирование сведений о нарушениях общественных интересов. Кроме того, называют публичный отчет руководителей органов исполнительной власти и МСУ. В этом случае на встрече представителей общественности и руководителя какого-либо властного органа проводится публичное обсуждение результатов деятельности последнего. Герасимова Е.В., Ландау И.Л. Правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2015. № 9. С. 5-16.
Законодательство допускает реализацию существующих форм общественного контроля посредством использования информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и средств массовой информации, что полностью соответствует современным требованиям демократичного и развитого общества. Эти инструменты оправдывают свою роль и вклад в реализацию общественного контроля. Подчеркивается, что контроль за законностью правоприменения со стороны органов и организаций могут обеспечить наряду с общественными расследованиями и журналистские расследования. Старчикова В.В. Общественный контроль в правовом государстве: автореф. дис. … канд. юр. наук. Москва. // [Электронный ресурс] режим доступа: http://lawtheses.com/obschestvennyy-kontrol-v-pravovom-gosudarstve (дата обращения: 03.03.2019) В то же время Интернет рассматривается сегодня как самое эффективное средство, которое позволяет быстро узнавать о чаяниях людей и реагировать на них. К тому же это не требует больших материальных затрат. Якутин Д.В. Указ. соч. С. 144. В целом, использование современных технологий позволит создать единую электронную платформу как основу системы электронной демократии, которая будет способствовать не только взаимодействию субъектов общественного контроля между собой, но и их взаимодействию с органами и организациями, а также будет являться своеобразной базой данных обращений граждан и ответов на них и иной информации о работе с данными обращениями. Зубарев С.М. Указ. соч. С. 152.
Отсутствие четкости и ясности правовых предписаний, конкретизации базовых понятий закона приводит к искажению сущности института общественного контроля. Таким образом, в настоящий момент на первом месте стоит потребность в закреплении основных понятий в сфере общественного контроля среди положений Федерального закона № 212-ФЗ, являющегося базовым нормативным правовым актом. Начать нужно с самого определения общественного контроля, в отношении которого предлагаем предпринять следующие действия: во-первых, исключить из законодательной дефиниции общественного контроля тавтологическую составляющую (повторность) и определить общественный контроль «как деятельность субъектов, представляющих гражданское общество, осуществляемая посредством изучения и оценки деятельности (актов, решений) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия». На наш взгляд, предложенный термин «изучение» позволяет избежать толкования контроля через его формы, как это происходит в настоящий момент. Изучение по своей сути не совпадает с формами общественного контроля, а включает их. В понятие изучения может входить, в свою очередь, и наблюдение (которое по сути представляет собой мониторинг), и проверка, и экспертиза и т.д. Более того, предложенное понятие позволяет убрать ещё один недостаток в законодательной формулировке, устранив использование целей в понятии (в ст.4 Закона) и, таким образом, допуская их закрепление лишь в специальной статье, посвященной им (ст. 5 Закона).