Несмотря на то, что на настоящий момент назрела действительная необходимость провести работу по систематизации всех возможных форм общественного контроля, следует признать, что объединить их и отразить в полной мере в Законе № 212-ФЗ вряд ли представляется возможным. В связи с этим предлагаем понятия «иных форм» и «других форм взаимодействия» дополнить словами «предусмотренных специальным законодательством». Предполагается, что субъекты общественного контроля при осуществлении своей деятельности будут руководствоваться уже существующими в Законе № 212-ФЗ формами, а в отдельных сферах - формами, предусмотренными специальными законами. Таким образом, это позволит привести нормы законодательства в соответствие с положениями, которые существовали до его принятия в ряде специальных законов. Более того, это поможет установить единый порядок установления общественного контроля в регионах и избежать различного толкования закона с их стороны.
2. Реализация общественного контроля в сфере функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации
2.1 Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах
Функциональная деятельность органов исполнительной власти, решения и акты, принимаемые ими при осуществлении этой деятельности, являются объектом общественного контроля. Общество осуществляет свои контрольные полномочия именно в отношении деятельности органов исполнительной власти как федеральных, так и региональных. Согласно Федеральному конституционному закону Правительство Российской Федерации возглавляет систему исполнительной власти в России. Систему и структуру исполнительной власти на федеральном уровне представляет Президент РФ в своих Указах соответственно, как трехзвенную (министерства, службы, агентства) и как перечень органов исполнительной власти на том или ином временном этапе Указ Президента РФ от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 21. Ст. 548.. Субъекты РФ наделены полномочиями самостоятельно устанавливать систему и структур своих исполнительных государственных органов. Как правило, эти полномочия реализуются высшим должностным лицом субъекта Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.. Это позволяет определять структуру исполнительных органов власти, которая будет наиболее оптимально соответствовать особенностям региона и способствовать его развитию.
Структура органов исполнительной власти в разных регионах разнится. В одних регионах органы исполнительной власти представляет Правительство, в состав которого входит высшее должностное лицо субъекта, перед которым Правительство несет ответственность. Правительство также несет ответственность перед законодательным органом субъекта, так как формирование Правительства происходит при совместном участии высшего должностного лица субъекта и законодательного органа. Так, например, в соответствии со ст. 40 Устава Нижегородской области, «вице-губернатор, заместители Губернатора назначаются на должность Губернатором по согласованию с Законодательным Собранием». Устав Нижегородской области (принят Законодательным Собранием 22 декабря 2005 года) // [Электронный ресурс] режим доступа: http://www.zsno.ru/ru/247/249/ (дата обращения: 07.03.2019) Правительство в данном случае обладает довольно широкой компетенцией, отличной от полномочий главы региона, таким образом, в данной модели органов исполнительной власти региона проводится разграничение между полномочиями губернатора и Правительства.
В некоторых субъектах Правительство входит в состав Администрации, возглавляемой главой субъекта. Соответственно, Правительство формируется высшим должностным лицом субъекта и подотчетно только ему, и в отличие от первой модели, не подотчетно законодательному органу субъекта. Так, в статье 45 Устава г. Санкт-Петербург обозначено полномочие губернатора формировать Правительство субъекта в соответствии с настоящим Уставом и законами Санкт-Петербурга. Устав Санкт-Петербурга (принят Законодательным Собранием 14 января 1998 года) // [Электронный ресурс] режим доступа: http://constitution.garant.ru/region/ustav_spb/ (дата обращения: 07.03.2019) Более того, положения о Правительстве Санкт-Петербурга содержатся в главе 6 Устава, посвященной Администрации города, что свидетельствует о вхождении Правительства в ее состав.
Ещё одной моделью построения системы органов исполнительной власти субъекта является модель, согласно которой Правительство в качестве высшего органа исполнительной власти в регионе отсутствует, и им является Администрация региона. Главой Администрации субъекта является его высшее должностное лицо (губернатор), которое руководит деятельностью Администрации как органа исполнительной власти в регионе. Такая модель, например, установлена в Смоленской области, согласно ст. 33 Устава Устав Смоленской области (принят Смоленской областной Думой 26 апреля 2001) // [Электронный ресурс] режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/939001665 (дата обращения: 07.03.2019).
Сама работа государственных исполнительных органов по осуществлению возложенных на них полномочий представляют собой государственное управление, посредством которого осуществляется государственная власть. Любое государство выполняет возложенные на него функции, определяющие направления его деятельности и выражающие назначение государственного управления. В рамках настоящего исследования нас в первую очередь интересуют внутренние функции государства: экономическая, социальная, экологическая, политическая, правоохранительная и идеологическая. На реализацию данных функций как раз и направлена деятельность органов исполнительной власти.
Следует учитывать, что функции государственных органов уже функций государственного управления, поскольку определяются в зависимости от сферы, в которой тот или иной орган будет выполнять свои функции в целях решения основных задач государства. Таким образом, каждый орган исполнительной власти наделяется соответствующими полномочиями в определенной области. Реализация государственными органами данных полномочий и будет составлять их функциональную деятельность, которая является объектом контроля со стороны общества. Следовательно, общественный контроль направлен на оценку того, насколько успешно органы исполнительной власти справляются со своими полномочиями в целях реализации государственный функций.
Следует подчеркнуть, что общественный контроль осуществляется не только на федеральном и региональном, но также и на муниципальном уровне. В соответствии с этим в муниципальных образованиях создаются субъекты, объектом общественного контроля которых являются деятельность органов местного самоуправления. Но в рамках настоящего исследования деятельность данных органов как объекта общественного контроля не рассматривается, так как нас интересует в первую очередь осуществление форм общественного контроля за деятельностью государственных органов, в систему которых органы местного самоуправления не входят.
Заметим, что одним из направлений государственной деятельности является государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти в том числе. Он осуществляется в целях проверки исполнения требований законодательства исполнительными органами, их решений в той или иной сфере общественной жизни, а также пресечения нарушений и разработки необходимых мер для устранения их причин. Осуществление государственного контроля всегда происходит от имени государственных органов и представляет собой выявление недостатков, возможность обязательных указаний об их устранении. Плотников А.А. Соотношение государственного и общественного контроля в условиях формирования гражданского общества //Философия права. 2013. С. 20-25.
В зависимости от специфики того или иного органа исполнительной власти и его роли в государственном управлении контроль подразделяется на общий, внутриведомственный и надведомственный. Общий государственный контроль осуществляется, например, со стороны Правительства РФ, а также правительств субъектов РФ. Контрольные полномочия Правительства закреплены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ», согласно которому Правительство РФ контролирует деятельность исполнительных органов федеральных, а по предмету совместного ведения и региональных. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 7512.
Ведомственный государственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подчиненных органов и организаций в конкретной отрасли. В рамках ведомственного контроля проводятся проверки в отношении органов, организаций должностных лиц на разных уровнях государственного управления. Так, например, органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере образования, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор). Так как проведение ведомственного контроля возможно и на уровне регионов, уполномоченными субъектами на его проведение являются органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия в сфере образования. Таким образом, деятельность Рособрнадзора и органов, осуществляющих соответствующие полномочия, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в области образования, составляет ведомственный контроль в соответствующей сфере.
Надведомственный контроль, в отличие от ведомственного, предполагает контроль со стороны органов межотраслевой компетенции в отношении органов и организаций, которые не находятся в ведомственной им подчиненности. Федеральными органами исполнительной власти, обладающими полномочиями по проведению надведомственных проверок, являются Министерство внутренних дел РФ, Минюст, Минфин РФ и др. Полномочиями по осуществлению надведомственного контроля наделяются и соответствующие региональные властные структуры.
Исходя из этого, можно заметить, что действующая система государственного контроля за реализацией властных полномочий исполнительных органов гармонично может быть дополнена системой общественного контроля. Последний наряду с парламентским, президентским и пр. формами государственного контроля играет немаловажную роль в поддержании законности и повышении эффективности деятельности государственных органов.
Контроль государства представляет собой контроль органов за деятельностью других органов, поэтому если бы в государстве предусматривался только такой контроль в отсутствие контроля со стороны общества, оно не отвечало бы признакам демократичного государства. Более того, как отмечают исследователи, существуют сферы жизни, информация об отдельных аспектах которых доступна лишь ограниченному кругу лиц (система исполнения наказаний, экология, спецслужбы, здравоохранение, образование и др.). Плотников А.А. Указ. соч. Это может приводить к назреванию острых проблем, скрытых от общественности, и, как результат, привести к социальным конфликтам. Отсюда возникает необходимость в повышении степени контроля со стороны общества в социально значимых сферах государственного управления. Следует отметить, что необходимость общественного контроля подчеркивают особенности, отличающие его от государственного контроля. Это отсутствие властности и директивности, менее жесткая регламентация, а значит большая гибкость в применении различных форм и средств, особенные субъекты (структуры гражданского общества, а не государства) и предмет контроля.
Таким образом, можем сказать, что и государственный, и общественный контроль сосуществуют друг с другом как взаимодополняемые элементы, поскольку объединены сходными целями и едиными задачами, направлены на повышение эффективности деятельности государственных органов. В то же время общественный контроль обладает рядом специфических черт, которые отличают его от государственного, что в очередной раз подчеркивает необходимость существования данного института наряду с контролем со стороны государства.
2.2 Субъекты общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях
Формы общественного контроля находят свое воплощение в деятельности субъектов общественного контроля. Интересным является подход законодателя при формулировании их перечня. В ст. 9 Закона № 212-ФЗ можем наблюдать, что непосредственными субъектами общественного контроля являются федеральные и региональные общественные палаты. Также к ним относятся общественные советы. Они созданы практически в каждом органе исполнительной власти РФ и ее субъектов. Закон упоминает также об организационных структурах, которые в случае и порядке, предусмотренных законодательством, могут осуществлять контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти.