Так же как и другие субъекты общественного контроля, общественные наблюдательные комиссии проводят мониторинг за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. Как отмечают исследователи, проведение такого мониторинга требует наличия теоретических и прикладных знаний, так как участие квалифицированных представителей гражданского общества будет способствовать эффективной работе комиссий. Реент Я.Ю. Отдельные формы взаимодействия общественных наблюдательных комиссий с органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы // Государство и право. Юридические науки. 2015. С. 51-57. Действительно, при осуществлении общественного контроля в пенитенциарной системе важно учитывать, в том числе, специфику режимных организаций мест принудительного содержания, что также предполагает наличие знаний о нормативной базе данных ведомств, стандартов в области защиты прав человека.
Анализируя положения Закона № 212-ФЗ о субъектах общественного контроля, невозможно не заметить отсутствие в этом перечне граждан как отдельных субъектов. Закон допускает участие граждан как представителей общественных объединений в общественных палатах, советах, закрепляя уже эти объединения как непосредственных субъектов общественного контроля. Обращаясь к другим федеральным законам, видим, что граждане все же могут быть заявлены как субъекты общественного контроля наряду с общественными объединениями, например в ФЗ «О полиции». См. сноску 17. Данный закон был принят до Закона № 212-ФЗ, поэтому логично предположить, что ФЗ «Об основах общественного контроля» должен был использовать уже существующую регулирующие сходные отношения норму, но этого не произошло. В любом случае это не лишает граждан права осуществлять общественный контроль посредством участия в общественных правозащитных организациях, направления обращений в органы исполнительной власти, ознакомления с результатами работы органов и, конечно же, участия в субъектах общественного контроля, закрепленных законодательством.
Таким образом, существующие на сегодня и закрепленные законодательством субъекты общественного контроля формируются при непосредственном участии государства. При этом каждый из субъектов (особенно на уровне регионов) вправе самостоятельно определять направления своей деятельности, которые будут способствовать реализации форм общественного контроля. Граждане и общественные организации, несмотря на отсутствие в перечне субъектов, также могут пользоваться своими правами по участию в делах государства и осуществлять деятельность, подпадающую под признаки общественного контроля.
3. Перспективы развития механизмов общественного контроля
Существование нескольких этапов развития общественного контроля в России предполагает дальнейшее совершенствование этого института и его качественное изменение в каждый исторический период. В силу того, что управленческая деятельность многообразна и характеризуется большим набором отраслей управления, разным и многопрофильным должен быть и контроль за ней. При этом общественный контроль наряду с государственным несет большую функциональную нагрузку, опосредуя общественный интерес самых разных групп населения во множестве областей общественной и государственной жизни.
Сам по себе общественный контроль реализуется его субъектами через определенный механизм, частью которого являются и формы этого контроля. И здесь основным направлением их совершенствования можно считать институциональное формирование единой нормативной базы, которая закрепляла бы исчерпывающий перечень этих форм. Это действительно необходимо в силу многообразия общественной деятельности в разных сферах и, как следствие, разнообразия регулирования общественного контроля. Более того, конструкции, используемые в Законе № 212-ФЗ, сложны для понимания гражданами. Например, положения закона разделяют понятия «организатора» и «инициатора» проведения этих форм. Закон четко раскрывает, какие субъекты могут быть организаторами проведения общественного мониторинга. В то же время в отношении общественной проверки и общественной экспертизы данного перечня не приводит, но устанавливает неисчерпывающий перечень инициаторов данных форм общественного контроля.
На наш взгляд, такая нечеткость приводит к ситуации непонимания со стороны граждан того, когда, в каких формах общественного контроля они могут принимать участие. Вследствие этого вынужденно идет поиск других форм взаимодействия с государственными органами для проявления социальной активности, соответствующую признакам общественного контроля. А.Р. Лаврентьев и Н.А. Красильникова подчеркнули, что такая активность может приобретать форму не только правомерного, но и противоправного поведения. В целях исключения этого исследователи предлагают предоставлять субъектам общественного контроля дополнительные гарантии его осуществления. Исследователи обратили внимание на такое важное направление повышения эффективности деятельности субъектов общественного контроля как заслушивание информации о деятельности субъектов общественного контроля в регионах. Лаврентьев А.Р., Красильникова Н.А. Правовая регламентация взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества: опыт Нижегородской области // Народ и власть: взаимодействие в истории и современности. 2015. Вып. 2. С. 113-120.
Присоединяясь к данной точке зрения, хотелось бы предложить дополнения к действующему законодательству. На наш взгляд, уместно ввести понятия «организатора» и «инициатора» проведения форм общественного контроля в специальную статью, которая будет посвящена основным понятиям. Каждое понятие должно раскрываться перечнем конкретных субъектов. Мы предлагаем четко закрепить граждан как инициаторов форм общественного контроля граждан. В качестве организаторов разумным кажется оставить перечень организаторов, предложенный для проведения, прежде всего, общественного мониторинга, и отнести к ним: общественные палаты, советы, наблюдательные комиссии, инспекции, общественные объединения и иные некоммерческие организации. Подобная система будет способствовать тому, что граждане, которые не закреплены в составе субъектов общественного контроля, могут обращаться к этим субъектам со своей инициативой с предложением провести ту или иную форму общественного контроля.
Более того, подобное предложение согласуется с идеей о заслушивании результатов деятельности общественного контроля. Так, граждане, получившие на законодательном уровне право инициировать формы общественного контроля, обращаются за их проведением (организацией) к уполномоченным субъектам, которые в отчетах о своей деятельности, в том числе, будут освещать информацию о мероприятиях, проведенных по инициативам граждан.
Далее, одним из принципов осуществления общественного контроля является обязанность рассмотрения подготовленных по результатам осуществления форм общественного контроля итоговых документов. Важно подчеркнуть то, что учет таких документов возможен только в случаях, предусмотренных законодательством. Получается, что при поступлении документов органы могут их не учитывать, так как нормативного закрепления порядка учета документов общественного контроля, пока не существует. В тесной связи с этим принципом находится презумпция добросовестности деятельности органов исполнительной власти. При рассмотрении поступивших документов все сомнения будут толковаться в пользу органов, деятельность которых подлежала общественному контролю.
Совокупность данных принципов, к сожалению, на практике приводит к тому, что субъекты общественного контроля не всегда способны оспорить добросовестность органов, что соответственно снижает эффективность и результативность их деятельности и общественного контроля в целом. Поэтому необходимо пересмотреть порядок рассмотрения итоговых документов общественного контроля. В данном случае мы предлагаем заменить право органов направлять обоснованные возражения (ст. 16 Закона № 212-ФЗ) на обязанность в любом случае направлять обоснованные ответы. Таким образом, органы, получившие итоговые документы (рекомендации, заключения), по результатам их рассмотрения должны составить мотивированный ответ. В этих ответах органы смогут сообщать субъектам о возможности или невозможности принятия конкретных мер по этим заключениям и обосновать причины принятия того или иного ответа.
В качестве дополнительной гарантии возможно расширить положения законодательства об ответственности, основы которой закреплены в ст. 27 Закона № 212-ФЗ. В данной статье уже закреплена ответственность за воспрепятствование законной деятельности субъекта. Поэтому логично дополнить положения этой статьи ответственностью за игнорирование результатов общественного контроля как итога этой деятельности. Данные меры позволят в целом повысить эффективность взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти. На наш взгляд, норма об обязательном ответе органов власти на заключения, подкрепленная ответственностью за невыполнение этой обязанности, позволит избежать формального характера общественного контроля. Поскольку подобного рода взаимоотношения будут в любом случае предусматривать реакцию органов власти на «сигналы», поступающие от общества.
Хотелось бы отметить, что предложенные меры, в том числе, будут носить превентивный характер, так как в случае обязательности ответа органы будут внимательнее относиться к рекомендации, которая поступает к ним по итогам общественного контроля, а значит, при надлежащем исполнении этой обязанности это позволит избежать нарушений прав человека. Норму об ответственности, помимо Закона № 212-ФЗ, может включать Кодекс об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В КоАПе РФ, в главе 5, посвященной правонарушениям, посягающим на права граждан, мы можем наблюдать нормы об ответственности в сферах, исключенных из сферы влияния Закона № 212-ФЗ (выборы, референдумы). Более того, в ст. 5.59 КоАПа предусматривается ответственность за нарушения порядка рассмотрения обращений граждан. Следует отметить, что данный вид участия граждан в жизни государства также регулируется специальным законодательством. Но, так или иначе, разумно предположить, чтобы подобного рода ответственность должна быть установлена и за нарушение порядка рассмотрения итоговых документов общественного контроля.
Большим препятствием для реализации форм общественного контроля является установление принципа необоснованного вмешательства в деятельность госорганов и установление ответственности за такое вмешательство. Законодательство использует оценочные категории необоснованности, при этом не раскрываются ее критерии. Таким образом, органы, которые рассматривают итоговые документы общественного контроля, придерживаясь принципа добросовестности органов, могут оценивать любые проявления общественного контроля как необоснованное вмешательство. Хотя общественный контроль, так или иначе, представляет своего рода конституционное право граждан на «вмешательство» в деятельность государственных органов. Поэтому некоторые исследователи предлагают заменить понятия «необоснованного вмешательства» на «злоупотребление правом». Евсиков К.С. Проблемы и перспективы развития института общественного контроля в России // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2017. С. 139-152. Данная категория кажется вполне допустимой. В случае предоставления права гражданам инициировать те или иные формы общественного контроля злоупотребление этим правом будет выражаться в т.н. «нецелевом» проведении форм (не с той целью, которая заявлена).
Особенностью является также то, что порядок реализации форм общественного контроля разработан только теми субъектами, которые формируются властью (общественные палаты, советы и т.д.). Происходит это вследствие современного состояния общества. На настоящий момент наблюдается недоверие, а порой и равнодушие общества к институтам общественного контроля из-за отсутствия достаточного уровня правовой культуры граждан. Поэтому необходимо предпринимать меры по повышению доверия граждан к общественным организациям как субъектам влияния общества на власть, а также стимулировать и поддерживать инициативы уже существующих общественных организаций в различных сферах.
Для этого в первую очередь необходимо повысить доступность и открытость процедур общественного контроля. Сделать это можно применяя информационные технологии. Создание системы электронной демократии должна стать одним из способов для вовлечения граждан в систему общественного контроля. Эта система будет не просто содержать информацию о деятельности субъектов, но должна будет предусматривать возможность осуществлять на ней формы общественного контроля непосредственно. Так, например, на ней смогут размещаться все сведения о текущей деятельности исполнительных органов власти, о проектах нормативных актов, находящихся в разработке. Обладая этими сведениями, осуществлять общественный мониторинг смогут не только уполномоченные на это субъекты, но и обычные граждане непосредственно. Также данная площадка может предусматривать регистрацию общественных экспертов и инспекторов для осуществления общественной экспертизы и проверки соответственно. Во избежание привлечения неквалифицированных специалистов процедура регистрации экспертов и инспекторов должна предусматривать успешное прохождения специального квалифицирующего теста, после чего участник платформы будет наделяться статусом общественного инспектора/эксперта. На этой платформе можно будет разместить и подготовленные документы по результатам осуществления общественного контроля, которые должны подлежать обязательному учету органами. На наш взгляд, в целом данные меры, обсуждаемые в научной среде, смогут повысить уровень самоорганизации общества в сфере общественного контроля и способствовать созданию собственных каналов для его осуществления.
Помимо состояния общества, на реализацию форм общественного контроля влияет и отношение государства в лице его органов к любым проявлениям деятельности институтов гражданского общества. Особенно это проявляется на уровне регионов, где исполнительные органы субъектов не готовы взаимодействовать с представителями общественности в лице некоммерческих организаций. Более того, органы власти относятся к данным проявлениям активности с недоверием. В совокупности с необязательным учетом итоговых документов общественного контроля это приводит к формализации отношений между органами и обществом, что лишает проведение общественного контроля должного результата. Одним из вариантов улучшения такой ситуации может служить установление для органов власти целевых показателей их взаимодействия с институтами гражданского общества. Такими показателями, в том числе, могут являться совместно проведенные мероприятия по результатам общественного контроля; поддержка (как финансовая, так и организационная и т.д.) и совместная реализация инициатив, выдвинутых общественными структурами; мероприятия в виде семинаров и тренингов по повышению взаимодействия между органами и представителями общественности.