Глава 2. Тенденции развития государственного управления в России на современном этапе.
2.1. Основные изменения в сфере государственного управления на современном этапе.
В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определения параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти.
Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям. Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.[15]
Повышение значимости исполнительных властных структур в политике государства является доминирующим фактором современного развития России. Государственное управление является важнейшим политическим ресурсом, центром политической борьбы за власть. В этом отношении политика неотделима от управления, а управление от политики. Проблема государственного управления сегодня стоит не в отграничении административной деятельности от политики (как, показано выше, они взаимозависимы), а заключается в минимизации влияния органов исполнительной власти на политический процесс. Происходящее связано с изменением статуса государственной службы, ее новыми функциями, повышением «прозрачности» органов государственной власти; переориентацией с государственных интересов на интересы граждан, их потребности; обеспечением баланса между частными и корпоративными интересами (в этой сфере активизировалась работа Федеральной антимонопольной службы ФАС); общественным контролем как над функционированием системы административного управления так и деятельностью политических партий.
Также тенденцией последних лет стало усиление принципа лидерства. Президент России В.В. Путин стал определяющим для организации системы государственного управления и государственной службы. И в будущем системы государственного управления, по-видимому, будут все больше консолидироваться вокруг лидерских позиций главы государства. Вот, что по этому поводу пишет Купряшин Г.Л. «Парадокс современной российской системы управления состоит в том, что только президентская власть способна вырабатывать стратегическое видение ситуации и осуществлять стратегическое политическое управление. Правительство, Федеральное собрание и система судов фактически определили себя как технические институты. Поэтому с учетом оформления политического режима «управляемой демократии» только президентская власть способна выступить в качестве источника реформирования системы государственного управления. Данный парадокс объясняется не только бюрократизацией политической власти и сопутствующей ей коррупцией, но и отсутствием собственно системы государственного управления, того, что в мировой литературе называют «правильное управление» (goodgovernance). «Правильное» государственное управление должно соответствовать следующим принципам:
1. Наличие четко обозначенной государственной стратегии, определяющими факторами которой являются социальные интересы, артикулированные на регулярно проходящих федеральных и региональных политических выборах.
2. В системе государственного управления, включающей множество подсистем, существует центр управления - выборное государственное должностное лицо (президент, губернатор, мэр и т.д.) с четкими и достаточными полномочиями, а также с соответствующей ответственностью и подотчетностью электорату.
3. На каждом уровне управления (федеральном, региональном, местном, отраслевом, организационном) обеспечивается:
а) четкое разделение заданий и функций;
б) справедливое распределение ресурсов в соответствии с принятыми в обществе ценностями;
в) структурное взаимодействие для осуществления деятельности;
г) компетентное лидерство и внутренняя координация.
4. Для осуществления стратегии образованы и разработаны соответствующие ей методы организации. Методы и процедуры подвергаются непрерывному пересмотру с учетом опыта, изменений, потребностей и научных данных. Обеспечиваются всеобъемлющие средства взаимодействия - каналы коммуникации, которые содействуют пониманию и координации работы. Если данная система совершенствуется вслед за изменением окружающей среды (экономики, политики, социальной и других сфер общественной жизни), то государство обладает административными способностями для выполнения возложенных на него обществом задач».[16]
Положительной тенденцией последних десятилетий является принятая и осуществляемая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», которая продлена до 2018 г. [17] принятием Федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 – 2018 годы)». Данный документ устанавливает, что основными направлениями развития государственной службы Российской Федерации являются:
внедрение современных принципов организации государственной службы;
формирование новой системы квалификационных требований к должностям государственной службы;
повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы;
внедрение комплексной оценки государственных служащих Российской Федерации (далее – государственные служащие);
обеспечение непрерывного профессионального развития государственных служащих;
развитие многофакторной системы мотивации государственных служащих;
внедрение антикоррупционных кадровых технологий на государственной службе;
обеспечение открытости государственной службы, расширение общественного участия.
В целях реализации основных направлений должно быть обеспечено:
а) совершенствование организационных основ управления кадровым составом
гражданской службы. В этих целях до 2018 года необходимо внедрить
дополнительные механизмы, обеспечивающие сохранение кадрового потенциала
гражданской службы при проведении организационно-штатных мероприятий в
федеральных органах исполнительной власти, а также стандарты нормирования
численности типовых подразделений федеральных органов исполнительной власти, в
том числе по категориям и группам должностей гражданской службы;
б) создание единого информационно-коммуникационного пространства в системе
гражданской службы. В этих целях необходимо:
до 2019 года осуществить переход к использованию федеральными государственными
органами единой информационной системы управления кадровым составом гражданской
службы; до 2018 года внедрить в федеральных государственных органах электронный
кадровый документооборот и обеспечить автоматизированную проверку сведений,
представляемых гражданами, поступающими на федеральную государственную
гражданскую службу;
в) повышение объективности и прозрачности процедуры проведения конкурсов на
замещение вакантных должностей гражданской службы и включение в кадровый резерв
государственных органов. В этих целях необходимо: до 2018 года внедрить единую
методику проведения конкурсов;
начиная с 2017 года обеспечивать кандидатам на замещение вакантных должностей
гражданской службы и включение в кадровый резерв государственных органов
возможность представления в электронном виде документов для участия в конкурсе;
г) создание условий для самостоятельного профессионального развития государственных гражданских служащих. В этих целях до 2018 года необходимо создать единый специализированный информационный ресурс, а также механизм мотивации федеральных государственных гражданских служащих к непрерывному профессиональному развитию;
д) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих. В этих целях до 2018 года необходимо внедрить новые формы профессионального развития государственных гражданских служащих, обеспечивающие повышение эффективности их профессиональной служебной деятельности, а также дополнительные механизмы финансирования профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих исходя из потребности федеральных государственных органов;
е) повышение престижа гражданской службы. В этих целях до 2019 года необходимо завершить мероприятия по совершенствованию системы материального стимулирования государственных гражданских служащих, а также структуры их денежного содержания;
ж) повышение эффективности антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы. В этих целях в деятельность федеральных государственных органов по противодействию коррупции необходимо внедрить современные технологии, в том числе до 2018 года методику оценки и систему мониторинга (контроля) эффективности деятельности подразделений этих органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
з) предоставление гражданам доступа к актуальной информации по вопросам противодействия коррупции. В этих целях начиная с 2017 года необходимо обеспечивать ежемесячное обновление соответствующих разделов официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Важным этапом в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Указанный Федеральный закон регулирует правоотношения, связанные с доступом к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивая тем самым реализацию конституционного права граждан свободно искать и получать информацию.
Кроме того, принят Федеральный закон "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации"[18]. Им созданы единая межведомственная информационно-статистическая система; инфраструктура для обмена документами и сведениями между федеральными органами исполнительной власти в электронном виде - система межведомственного электронного документооборота, а в целях технологического обеспечения информационного взаимодействия при предоставлении (исполнении) государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде - единая система межведомственного электронного взаимодействия. Однако модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти затруднена тем, что существующие государственные информационные системы создавались в условиях отсутствия единых утвержденных форматов данных, протоколов и иных нормативно-технических требований к государственным информационным системам.
В рамках направления, касающегося организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональные центры МФЦ) к 2017 году начали функционировать 1255 многофункциональных центров в 85 субъектах Российской Федерации.[19] Но охват МФЦ территории страны очень не равномерен. Так, например, в Краснодарском крае действует 59 таких центров, а в Чеченской Республике, Костромской обрасти, магаданской области и др. только по 1 МФЦ. «Доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к апрелю 2016 года составляет не менее 94,24%, но при расчете значения показателя не учитывается количество предоставляемых в МФЦ услуг – если в МФЦ организовано предоставление хотя бы одной услуги, все население муниципального образования полностью засчитывается как «имеющие доступ».[20]
Результаты работы многофункциональных центров демонстрируют сокращение сроков получения государственных и муниципальных услуг, снижение межведомственной волокиты, достижение существенного антикоррупционного эффекта за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими.
В рамках направления, касающегося оптимизации функций органов исполнительной власти, проведена инвентаризация состава государственных услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу. Согласно проведенному анализу, существует более 800 таких услуг (функций) на федеральном уровне. Это услуги, получаемые по требования конкретного гражданина или организации (справка, разрешение, лицензия), а также контрольно-надзорные функции.
Достигнуты ощутимые результаты в части сокращения лицензируемых видов деятельности. В Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности"[21] предусмотрен порядок определения полномочий по лицензированию, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также положения, направленные на упрощение процедур получения и переоформления лицензии и на обеспечение защиты прав хозяйствующих субъектов, открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов, что позволит сократить масштабы административного влияния на предпринимательскую деятельность, связанного с лицензированием.