1. Коллегии и их работа в XVIII веке
На протяжении XVII в. организация власти и управления в России пережила значительные изменения. Ушли в прошлое Земские соборы, сложилась разветвленная система приказов, управление на местах перешло в руки назначаемых из центра воевод. Светская власть окончательно восторжествовала над церковной после «дела Никона». Вместе с тем в стране для изменения структуры управления назрели определенные предпосылки:
1. Приказы, на данном этапе развития Российского государства уже плохо справлялись с возросшим объемом задач, оперативность решения возникающих проблем отставала от реалий времени. Контроль за исполнением указаний царя в приказах осуществлялся не в полной мере и, как следствие, задачи решались крайне медленно.
2. Внутренняя структура приказов, их взаимодействие между собой не были четко разграничены, что в свою очередь приводило к дублированию функций. Штатный состав приказов состоял из недостаточно обученных служащих.
3. Возросшая активизация внешней политики и дипломатической деятельности, интенсивное развитие внешнеторговых отношений с зарубежными странами открывали новые возможности и требовали структур управления нового типа.
4. Объективная необходимость реформирования и совершенствования финансовой и налоговой систем в целях пополнения государственной казны также выдвигала задачу создания новых структур управления.
5. Усложнение социально - трудовых отношений, развитие мануфактурного производства с использованием элементов наемного труда и механизмов, развитие горно-рудного дела, также требовало новых организационных структур управления.
Изменения системы управления, замена приказов иными, более мобильными и прогрессивными структурами произошли не сразу, а прошли несколько этапов:
1. В 1698 - 1710 гг. Петр I постепенно пришел к выводу по переустройству органов государственного управления.
2. В 1711 - 1716 гг. шел поиск наиболее перспективных заграничных образцов структур государственного управления и изучение заграничного опыта работы коллегиального управления.
3. В 1717 - 1719 гг. происходило создание и принятие нормативно - правовых актов, регламентирующих состав и работу коллегий.
4. В 1720 - 1721 гг. произошло реформирование и замена приказов новыми структурами управления - коллегиями.
Идеи переустройства исполнительных органов власти в стране волновали Петра I со времени его восхождения на трон. Твёрдо решив ввести в своём государстве «порядочное» и «регулярное» управление, Пётр обратился за образцами туда же, откуда взял образцы для своей армии и флота, то есть на Запад. Ещё в 1698 г., находясь в Англии, он много думал о переустройстве управления во всей стране по иностранному образцу и тогда же разговаривал со знающими людьми. Френсис Ли по личной просьбе царя составил и подал ему «предложения о правильной организации Его правительства», в которых намечалось создать семь коллегий. Но для того, чтобы приступить к реализации данной идеи, потребовалось еще 8 лет.
В 1711 г.«рудокопный офицеръ» Иоганн Фридрих Блигерь подал Петру проект, в котором для правильного развития горного дела предлагалось «определить коллегiумъ, который состоитъ въ искусныхъ сему художеству особахъ, которому полную дирекцию сего дела поверить».
В начале 1712 г. Пётр I вновь заинтересовался предложением неизвестного немецкого офицера учинить коммерц - коллегию и ревизион - коммиссию. 12 февраля 1712 года Пётр Iиздал указ «учинить коллегiум для торговаго дела исправления, чтобъ въ лучшее состоянiе привесть». Согласно указу, «взяты были къ Москве иноземцы нарвскiе жители» два человека и один дерпский купец, к ним присоединили несколько человек знатных московских купцов и шестерых слободских жителей, и всем им поручили выработать правила работы коллегии коммерции. Комиссия эта проработала около двух лет, сочинила правила для коллегий и занялась пересмотром таможенного устава. Так понемногу обозначался характер и само название учреждений, которыми будут заменены приказы.
23 марта 1715 г. царь рассматривает ещё одно предложение о переустройстве системы государственного аппарата. По проекту намечалось семь коллегий: юстиц - коллегия, канцелярия иностранных дел, коллегия адмиралтейская, кригс - коллегия, камер - коллегия, штатс - коллегия, коммерц - коллегия. Управление предлагалось разделить между отдельными сенаторами. Этот проект Пётр Iрешил положить в основу предпринятой реформы государственного аппарата. В начале апреля 1715 г. Пётр Iприказывает русскому резиденту при датском короле князю Долгорукову достать печатные или письменные уставы датских коллегий, «ибо мы слышали, - писал ПётрI, - что и шведы от них взяли».
В декабре 1716 г. Пётр Iпринял на службу голштинца Фика, который в городе Экенфельд заправлял юридическими, экономическими и полицейскими делами и славился своими знаниями по гражданскому и государственному праву. Пётр Iотправил Фика в Швецию изучать на месте устройство управленческого аппарата.
В 1716 - 1717 гг. в России шла подготовительная черновая работа по подготовке реформы. И сам Пётр Iне отдыхал за границей: он работал в датских коллегиях в Копенгагене и просматривая дела, списывал правила делопроизводства. В январе 1717 г. к Петру Iв Копенгаген приехал с докладом Фик. Пётр направил его к Я. В. Брюсу разобраться в главнейших терминах и систематизировать их. В Россию Пётр Iпослал распоряжение нанимать на службу тех пленных шведских офицеров, которые у себя на Родине были знакомы с коллегиальной службой, с условием выплаты им средств на подъём и первые обзаведения.
Пётр I повстречался с Фиком, и проект создания коллегий был практически готов. Барон Люберас получил приказание составить очерк устройства коллегий в регулярном государственном хозяйстве. А.-Х Люберас выполнил задачу в два дня. Пётр внимательно прочёл его работу и назначил Любераса действительным тайным советником. Первым заданием Любераса были розыск и найм иностранцев, годных для службы в коллегиях. В Гамбурге, Любеке, Берлине, Гессене, Саксонии, Чехии, Селезии А.-Х Люберас набрал около 150 таких людей. Во время своих разъездов он продолжал разрабатывать планы устройства коллегий, сочинил общий план действия всех коллегий и регламенты для каждой, правила открытия их деятельности и канцелярского распорядка. Во время поездки в Петербург в ноябре 1717 г. А.-Х Люберас заболел и по этой причине не смог лично встретиться с царём. Свои работы он передал ему через П. И. Ягужинского. Планы А.-Х Любераса были приняты во внимание при устройстве коллегий, особенно при устройстве берг - и мануфактур - коллегий. Фик в свою очередь собрал несколько сот различных регламентов и ведомостей. Весь этот материал был проработан Фиком и Я. В. Брюсом при деятельном соучастии П. П. Шафирова и П. И. Ягужинского.
Коренная перестройка приказной системы произошла в период с 1718 г. по 1720 г., когда вместо приказов были созданы коллегии. На основе всего собранного материала был составлен реестр и штат всех коллегий и 11 (22) декабря 1717 г. был издан царский указ «Оштате Коллегий и о времени открытия оных», положивший начало реформе центральных органов управления. Возглавляли коллегии президенты и вице - президенты. В указе отмечалось: «Начать всем президентам с нового года сочинять свои Коллегии и ведомства отовсюды брать, а в дела не вступаться до 1719 г., а с будущего г. конечно зачать свои Коллегии управлять. А понеже новым образом ещё не управились, того ради 1719 г. управлять старым маниром, а 1720 г. - новым».
Преимущество коллегий перед приказами состояло в том, что компетенция их была строго очерчена, причем в законодательном порядке; дела рассматривались и решались коллегиально; структура была единообразной. Коллегиальное управление в России было учреждено по шведскому образцу. В конце 1718 г. последовал указ о разделении дел между Коллегиями с указанием сочинить для каждой свой регламент - на основании «шведского устава», изменив надлежащим образом «которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства не сходны».
Результатом начатой реформы параллельно системе приказов с их расплывчатыми функциями стали создаваться коллегии - предшественники будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Были созданы:
1. Коллегия иностранных дел, заменившая Посольскую канцелярию, в её компетенцию входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностью коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят» (канцлер Г. И. Головкин).
2. Воинская коллегия, на которую возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоявшая из полковых и генеральных кригсрехтов. (фельдмаршал А. Д. Меншиков).
3. Адмиралтейств - коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями». В её состав входили Военно - морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь (адмирал Ф. М. Апраксин). Военная, адмиралтейская и иностранных дел занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал ПётрI армии, флоту, дипломатии, а также той роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие сподвижники ПетраI.
4. Юстиц - коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвлённую судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов, и действовала как суд первой инстанции по спорным делам (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты - купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства) (Андрей Матвеев).
Юстиц - коллегия заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов неюридического профиля. Но из её компетенции выпали многочисленные социальные и профессиональные группы населения: горожане, купцы, промышленники, работные люди отошли в ведение коммерц - и берг - мануфактур - коллегий, Главного магистрата, военными занимались военная и адмиралтейская коллегии, церковнослужителями - Синод.
5. Камер коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенными, питейными и др.), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело (князь Д. Голицын). Главной фискальной коллегией стала камер - коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием денежных поступлений.
6. Штатс - контор - коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами (граф П. И. Мусин - Пушкин). Расход на нужды государства осуществлялся через штатс - контор - коллегию, игравшую роль центральной кассы.
7. Ревизион - коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счётных дел» (князь Я. Долгорукий).
8. Коммерц - коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней, осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции (П. Толстой)
9. Берг - коллегия до 1722 г. была объединена с Мануфактур - коллегией «по сходству их дел и обязанностей». В круг обязанностей Берг - коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах её компетенции (Я. В. Брюс).
10. Мануфактур - коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо - восточной части Поволжья и Сибири (Я. В. Брюс).
11. Особое место в административной системе занимал Синод. В 1721г.в соответствии с «Духовным регламентом», в котором доказывалась нежелательность патриаршества, была создана Духовная коллегия, вскоре переименованная в Святейший Синод, организованный по образцу светских коллегий. После смерти в 1700 г. патриарха Андриана должность патриарха была упразднена. Церковью руководил патриарший местоблюститель Стефан Яворский. На желание духовенства иметь патриарха Петр ответил в 1721 г. Духовным регламентом, составленным Феофаном Прокоповичем. Руководство церковью переходило в руки Синода, члены которого приравнивались к чиновникам всех светских учреждений. Они давали присягу царю и обязывались беспрекословно выполнять его предписания. Синодский указ 1722 г. предписывал священникам доносить властям об изменнических или бунтовских намерениях, высказанных во время исповеди.
Во главе Синода был поставлен государственный чиновник - обер - прокурор. В результате этой реформы церковь полностью подчинялась государству, превратившись в часть его бюрократического аппарата. Духовная коллегия или Святейший Правительствующий синод - управляла церковными делами, заменила патриарха. В состав этой коллегии - Синода вошли представители высшего духовенства. Поскольку их назначение осуществлялось царём, а решения им утверждались, можно сказать, что российский император стал фактическим главой Русской православной церкви. ДействияСинода от имени высшей светской власти контролировал обер - прокурор - гражданский чиновник, назначаемый царём. Особым указомПётр I приказал священникам нести просвещенческую миссию среди крестьян: читать им проповеди, наставления, учить детей молитвам, воспитывать у них почтение к царю и церкви.