Генеральный регламент достаточно четко разграничивал обязанности канцелярских служащих, функции, выполняемые каждым из них. В регламенте впервые было расписано: как они должны выполнять свою работу, т. е. методика работы. Учитывая необученность персонала, возможную нерадивость работников, Генеральный регламент предусматривал все, на первый взгляд, даже незначительные детали работы с документами. Именно в небрежности, неполном выполнении операций с документами, которые являются единственным способом фиксации просьб и решений, таится возможность злоупотреблений: задержка или сокрытие документа, неполный или неправильный доклад по делу и т. д. Расписывая делопроизводственные операции, Генеральный регламент, по сути, раскрывал технологию управления, механизм работы учреждения, образно говоря, «кухню управления».
Все коллегии считались подчинёнными Сенату, и получали от него указы. Коллегии в свою очередь тоже могли издавать указы, а получали рапорты и доношения. Все коллегии были равны между собой, и имели право суда над своими чиновниками.
Выдающиеся сподвижники Петра I возглавляли Коллегии. Президентом Военной Коллегии был фельдмаршал А. Д. Меншиков. Во главе Адмиралтейской Коллегии находился флотоводец генерал - адмирал Ф. М. Апракснн. Во главе Коллегии Иностранных дел - канцлер Г. И. Головкин (вице - президентом был барон П. П. Шафиров). Президентом Камер - коллегии был князь Д. М. Голицын. Президентом Штатс - контор - коллегии - граф И. А. Мусин - Пушкин. Ревизион - коллегию возглавил князь Я. Ф. Долгорукий. Во главе Берг и Мануфактур - коллегий при Петре I стоял специалист в артиллерии Я. В. Брюс (генерал - фельдмаршал - начальник артиллерии). Коммерц - коллегию возглавлял дипломат П. А. Толстой. Президентом Юстиц - коллегии был назначен граф А. А. Матвеев.
Однако реформа не была до конца последовательной и имела следующие недостатки:
1. Отраслевой принцип, положенный в основу выделения и разграничения компетенции, не был до конца выдержан. Так, Вотчинная коллегия и Главный магистрат строились по сословному принципу, первая занималась только делами дворянства, а вторая - купечества.
2. Судебными и финансовыми делами, помимо специальных коллегий, занимались также Берг -, Мануфактур - и Коммерц - коллегии (сбор промысловых налогов, таможенных пошлин, суд над купцами, работными людьми и т. д.).
3. Коллегии не охватывали всех сторон государственного управления. Вне сферы их деятельности были почта, полиция, просвещение, медицина и т. д. Для руководства ими возникли центральные учреждения под различными названиями: приказы, канцелярии, палаты и др. Действовала и часть старых приказов.
Кроме Сената, при ПетреI действовала ещё и «министерская консилия» (прообраз будущего кабинета министров) - довольно неопределённый по своему составу и занятиям съезд министров или начальников важнейших отраслей управления. Коллегии вскоре после своего возникновения, стали подчиняться Сенату. Начальники трёх важнейших коллегий - военной, морской и иностранных дел - были непременными членами консилии и сенаторами. Президенты этих коллегий обращались к императору мимо Сената. Таким образом, между консилией министров, сенатом и коллегиями не существовало правильного иерархического подчинения. Пётр осознавал все эти недостатки, и по его приказу был подготовлен проект учреждения «главнейшего управления», «кабинетъ - коллегiума» или архиканцелярии империи, под председательством самого императора, причём Сенат, разделённый на два отдела: финансовый и юстиции и полиции, превратился бы в своего рода обер - коллегию, высший надзирающий на всеми коллегиями орган. Но Пётр не успел всё это проделать, потому что умер в 1725 г.
В 70 - 80 - х гг. XVIII в. большинство коллегий было упразднено. Продолжали свою работу лишь четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Медицинская (1763). Однако, в 1796 г. коллегии вновь были восстановлены, но с введением в них единоначалия. Каждая коллегия подчинялась «директору над коллегией», имевшему право личного доклада царю.
8/20 сентября 1802 г. Александр I издает Манифест об учреждении министерств. В этот же день появился второй указ - «Об оставлении первых трех Коллегий (Военной, Адмиралтейств, Коллегии иностранных дел)». Манифестом от 8 сентября 1802 г. в России создавались первые три министерства (коллегии вошли в их состав), а часть здания, в котором они располагались, передали Главному педагогическому университету, который в 1819 г. был преобразован в Петербургский университет.
2. Министерства в России в XIX в.
коллегия министерство делопроизводство
В последней четверти XVIII века были первые попытки реорганизации коллегиальной системы управления. Губернская реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий. Так, в частности, Юстиц - коллегия была закрыта сенатским указом от 27 июля 1786 г. К концу 80 - х годов XVIII в. сохранились только три коллегии - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Для укрепления государственного аппарата Царь преобразовал должности президентов коллегий в должности директоров, предоставив последним власть большую, чем президентам. Присутствие коллегии стало играть совещательную роль при директоре.
Одновременно падала роль Сената, который к началу XIX в. не только лишился значения высшего органа управления, но и утратил свою независимость в качестве судебного органа. Вместе с тем, чрезмерно возросла власть и круг обязанностей генерал - прокурора. С вступлением на престол Павла I власть и значение генерал - прокурора еще более усилились.
В начале XIX в. с приходом к власти Александра I была проведена реформа центрального управления российским государством. Она заключалась в замене устаревшей коллегиальной системы, сложившейся при Петре I, министерской, основанной на единоначалии. Вопрос о создании министерств разрабатывался и обсуждался на заседаниях так называемого Негласного комитета (Негласный комитет начал свои заседания в 1801 г. Комитет прекратил свое существование в 1803 г.), в который входили молодые друзья императора Александра I - граф П. А. Строганов, князь А. А. Чарторыйский, граф В. П. Кочубей. Проект создания министерств принадлежал деятельному члену Комитета Н. Н. Новосильцеву.
Новая реформа государственного управления и делопроизводства произошла в начале XIX в. Сформировалась министерская система управления, основанная на принципе единоначалия. Ее создание завершило процесс модернизации государственного управления, начатый еще Петром I.
Причины создания министерств:
1. Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления в условиях формирования капиталистического уклада, усиления социальных волнений, зарождения буржуазно - либеральных настроений среди передовых русских дворян.
2. Существовавшие в XVIII в. в качестве центральных органов отраслевого управления коллегии уже во второй половине XVIII в. перестали соответствовать усложнившимся задачам государства. К концу XVIII в. недостатки коллегиальной системы стали еще более значимы: чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, обилие формализма в делопроизводстве, безличность, а, следовательно, безответственность коллегиального управления - привели коллегии к упадку.
В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имело создание министерств как высших исполнительных органов государства. Прежде всего, необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств» (8/20 сентября 1802 г.), который и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время, и определены функции министерств. В 1802 г. с целью укрепления единоначалия, вместо коллегий, созданных Петром I, были учреждены министерства: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Но верховным распорядителем остался царь.
Министерства были построены на началах единоличной власти и ответственности. Министр после рассмотрения докладов и представлений должен был давать свои предложения. В затруднительных случаях министр был обязан «входить с докладом» к императору. В конце года министрам предписывалось предоставлять императору письменный отчет о деятельности министерства, исключая из него лишь дела сверхсекретные.
Для объединения их деятельности и обсуждения вопросов, касающихся нескольких министерств, собирался «комитет министров». Для рассмотрения обычного дела требовалось присутствие не менее пяти министров и обязательно того министра, в сферу деятельности которого входило рассматриваемое дело. В сложных случаях созывались все члены Совета. Министры образовывали Комитет министров.
Министры должны были предоставлять Сенату годовые отчеты. На деле же эта ответственность министерств не осуществлялась с самого начала своего установления (порядок предоставления отчетов соблюдался выборочно и потом вообще был забыт). М. М. Сперанский отмечал, что министерства не могут нести ответственности перед Сенатом, который также зависел от «произвола власти» и был исполнительным органом». К тому же министр назначался царем, и тот ему докладывал непосредственно, поэтому критика сената относилась бы не к министру, а к Императору.
Слабым звеном министерской реформы была ответственность министров перед Сенатом. Положения Манифеста 8 сентября 1802 г. о министерской ответственности остались только на бумаге. Сенат не имел реальных рычагов контроля над министрами. Непосредственное подчинение министров Императору и право личных докладов ему исключали возможность сенатского контроля. Хотя Комитет для освидетельствования министерских отчетов при Сенате действовал с 1803 по 1807 г., он рассмотрел министерские отчеты практически всех министерств (за исключением министерства морских сил) только за 1802 и 1803 гг.Сенат становился «хранителем законов», высшей судебной инстанцией и органом надзора за администрацией. Все министры являлись членами Совета
Министры и товарищи министров (замы) назначались императором, высшие чиновники министерств назначались императором по представлению министра, низшие - министром. Кресло министра должен был занимать человек весьма компетентный в государственных делах, с незаурядными умственными способностями, физически здоровый, способный принимать сложнейшие решения и руководить этим государственным органом.
Число министерств росло и были созданы: Государственное казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Министерство полиции. В связи с развитием капитализма повышается роль отраслевых министерств: путей сообщения, государственных имуществ, финансов, Главный комитет железных дорог. Созданная Александром I центральная система управления просуществовала с некоторыми изменениями до 1917 г.
Министерство делилось на департаменты (присутствия, в которых принимались решения), организованные по направлениям деятельности и канцелярии, где осуществлялось делопроизводство. Аппарат министерств при Александре II был значительно перестроен. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и «иметь товарища» (заместителя). Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами. В составе министерства действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи министра и директоры департаментов. В период с 1802 по 1812 гг. аппарат министерств состоял из департаментов, функции которых заключались в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразных решений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее. Важнейшей задачей министерств была организация работы с подведомственными местными органами власти - министерские чиновники разрабатывали для местных исполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятельности. Многие их министерств стали создавать свои местные органы. Министры должны были поддерживать непрерывную связь со всеми подведомственными «местами», каждое из которых обязывалось посылать министру еженедельные мемории (доклады) о текущих делах, а о делах «затруднительных» - особые представления.
В своей работе с 1811 г. министерства руководствовались специальным документом, подготовленным М. М. Сперанским, - «Общим уложением министерств», в котором министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров - как высшая исполнительная. Образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления и установление персональной ответственности руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий, возросло их влияние.