Комитет министров. Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 по 1812 гг. совещания проводились нерегулярно (в зависимости от текущей ситуации) и не имели постоянного организационного статуса. С 1812 г. совещания министров были организационно и законодательно оформлены как Комитет министров. В его состав входили министры, а также председатели департаментов Государственного Совета, государственный секретарь и некоторые лица по особому назначению императора. Председатель Комитета министров одновременно был и председателем Государственного Совета и назначался царем.
Комитет министров рассматривал вопросы управления страной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проекты новых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные ими законопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получали силу после утверждения их императором. Итак, Комитет министров явился еще одним высшим законосовещательным органом Российской империи; суть его деятельности состояла в совещании царя с высшими чиновниками по вопросам, которые затрагивали интересы различных ведомств. Функции высших центральных учреждений - Комитета министров, Государственного Совета и Сената нередко переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты; Сенат - не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, который воплотил характерное для феодальной монархии преобладание управления над законностью. Естественно, что в таких условиях особенное значение приобретали личностные качества высших чиновников и императора.
Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».
Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств, и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.
Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директоры, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.
Была в достаточной степени определена компетенция созданных министерств. Военное министерство ведало военными сухопутными силами, морское - военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел, новое в структуре центральных учреждений, были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка, т. е. оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осуществляло судебное управление, Министерство финансов контролировало собираемость налогов, доходы и расходы государства. На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово - промышленному развитию страны. Министерство просвещения занималось образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей задачей министерства было осуществление цензуры.
Достаточно эффективной была организация Государственного казначейства, в ведении которого находились вопросы кассового исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов - контрольного финансового органа. Были также образованы Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог, и Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, с помощью которого государство пыталось контролировать деятельность церкви. В течение всего этого периода существовал Синод, являвшийся высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утратил важные хозяйственные функции, которые перешли к государственным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь, как в плане организационном, так и административном.
Наиболее сложно происходило преобразование Коллегии иностранных дел в Министерство иностранных дел. Коллегия иностранных дел продолжала работать с 1802 г. по 1832 г. и только в соответствии с указом Николая I от 10/22 апреля 1832 г. была ликвидирована, а вместо нее было создано Министерство иностранных дел. 10/22 апреля 1832 г. последовал именной указ Николая I Сенату «Об образовании Министерства иностранных дел». Указ гласил: «Признав за нужное дать Министерству иностранных дел образование, соответствующее более существу производимых в оном дел и примененное к устройству других главных в империи нашей управлений, повелеваем:
1. Учредить при сем Министерстве Совет, в котором присутствовать директорам департаментов и трем или более непременным членам, под председательством министра иностранных дел или заступающего его место, или же одного из членов Совета, по усмотрению министра.
2. Сверх существующего уже при Министерстве Азиатского департамента учредить: Департамент внешних сношений, Департамент внутренних сношений, Департамент хозяйственных и счетных дел. К сему Министерству принадлежат и три Главных архива: два в С. - Петербурге и один в Москве.
3. Существование Государственной коллегии иностранных дел прекращается.
4. Предоставляем вице - канцлеру распределение по департаментам и архивам дел чиновников, состоящих ныне в ведомстве Министерства с настоящим их жалованьем, повелевая составить новые штаты по всем частям, вверенным его управлению, и представить нам на утверждение».
Настоящая реорганизация Министерства иностранных дел произошла в начале 60 - х гг. XIX в. К разработке плана реорганизации МИД приступили в начале 60 - х годов. Одновременно проводились преобразования, в которых ощущалась острая необходимость. Министерству двора была передана Экспедиция церемониальных дел; бывшие в управлении Азиатского департамента МИД территории Большой и Малой Орды передавались другим ведомствам: первая - Военному министерству, вторая - Министерству внутренних дел. В 1862 г. МИД был освобожден от обязанности осуществления цензуры публиковавшихся политических статей, а в 1867 г. - от обязанностей переводить документы с иностранных языков на русский и наоборот для учреждений и частных лиц (кроме документов на восточных языках).
В 1862 г. были объединены Канцелярия МИД и Особая канцелярия в одну Канцелярию с сокращением их штатов, преобразована цифирная (шифровальная) часть. Несколько сократились штаты архивов МИД, а Государственный архив и С-Петербургский Главный архив были объединены в 1864 г. и подчинены одному директору.
В 1860 г. в МИД приступили к реформе центрального аппарата. Главная цель, как указывал А. М. Горчаков в своей записке в Государственный совет от 28 января 1860 г., - сокращение состава с увеличением окладов деятельным чиновникам. Министр при этом преследовал задачу улучшения профессионального и делового качества министерского аппарата, повышения ответственности чиновников, которые должны были служить не с целью «получать чины, ордена и прочие привилегии чиновничества», а в интересах дела. А. М. Горчаков отмечал, что в МИД следует определять» людей образованных, умственно развитых и способных, обеспеченных содержанием, дающим им возможность безбедного существования».
Для работы в коллегии иностранных дел требовалась серьёзная предварительная подготовка и при поступлении на работу в это учреждение будущие служащие проходили некоторые испытания. В 1809 г. был изменен порядок приема молодых людей на гражданскую службу, в том числе и в Коллегию иностранных дел. Указ Александра I от 6/18 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» значительно расширял круг дисциплин, экзамены по которым должны были сдавать претенденты. В качестве «предметов испытания» назывались: науки словесные (сочинение на русском языке, перевод с иностранного языка на русский), правоведение, исторические науки, математические и физические науки. Экзамены организовывались в университетах. По указу от 4/16 октября 1809 г. «Об испытаниях желающих вступить в службу по ведомству Коллегии иностранных дел и для иностранной переписки». Экзамены в самой Коллегии отменялись. Желающие поступить на службу в КИД должны были предъявить аттестат об окончании Университета, который свидетельствовал бы об успешной сдаче экзаменов по указанным выше дисциплинам, а также по французскому и немецкому языкам. Для подготовки кадров в КИД был избран педагогический институт в Петербурге (Университет еще не был открыт), а в Москве - Университет. В экзаменационную комиссию должен был включаться один из высших чиновников КИД. Положение об экзаменах касалось не только молодежи, но и лиц, желавших сразу занять высокий пост - например, советника миссии. В этом случае, экзамены строились с учетом того, на какую должность претендовал экзаменующийся.
В 1859 г. по инициативе министра были приняты «Правила для определения на службу и к должностям», вводившие экзамены для желающих поступить на службу в МИД. Для поступающих на дипломатическую службу, а таковой считалась работа в Канцелярии МИД, Азиатском департаменте и заграничных учреждениях, экзамены проводились по повышенной программе. От испытуемого требовалось хорошее знание русского и французского языков (владение латинским, немецким, английским и другими языками давало преимущество), знакомство с дипломатическими науками, международным и морским правом, историей мирных и других договоров, с началами политической экономии, всеобщей статистики. Экзамены проводил Совет министерства. «Правила» 1859 г., уточненные в 1876 г., преследовали цель пополнить состав дипломатической службы высокообразованными людьми и предотвратить приток лиц, имевших протекцию или получивших «домашнее» воспитание. При приеме на службу чиновник давал письменное клятвенное обещание «хранить всякую вверенную тайность, служить верно и нелицемерно», «по совести... и для своей корысти, свойства, дружбы, вражды противно должности своей и присяге не поступать». К прошению о приеме на службу прилагались документы о дворянском происхождении и наличии недвижимого имущества у претендента или его родителей. На 4/5 кадры МИД состояли из дворян, среди которых было много выходцев из прибалтийской немецкой знати. Они, как правило, получали образование в Европе и владели несколькими языками. Существовали целые династии таких дипломатов - Будберги, Мейендорфы, Остен - Сакены, Стакельберги, Убри и др. Таким образом, высокие требования к поступавшим обусловливали кастовость кадрового состава МИД.
«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями. Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг».
Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что различались два аспекта делопроизводственной деятельности:
1. Формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство).
2. Движение документов и дел (порядок течения дел), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее учреждение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.
Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления царя, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.