Таким образом, причины реформ автор объяснял идеологическими построениями Петра I, которые не зависели от политических и экономических интересов отдельных классов. М.М. Богословского интересовали не только причины, но и конкретная реализация реформ местного управления. Начальный этап областной реформы он связывал с перегруппировкой городов и уездов, находившихся в ведении различных приказов, которые дублировали друг друга во многих сферах жизнедеятельности этих территорий и создавали ведомственную неразбериху. Она продолжалась до тех пор, пока города не стали «прикрепляться» к определенным ведомствам, что, в свою очередь, способствовало формированию основы для нового территориального деления Российского государства.
Постепенное складывание территорий сопровождалось попытками Петра I усовершенствовать принципы построения местной администрации, но стремление ввести в областное управление элемент коллегиальности закончилось неудачей, так как при выборе товарищей воевод в 1702 г. уездное дворянство проявило пассивность, что привело к сосредоточению всей власти в руках губернаторов. Сравнивая объем их властных компетенций с прерогативами воевод и губернаторов, возглавивших реформу после 1719 г., М.М. Богословский отмечал, что первые превосходили как своих предшественников, так и последователей.
Внимание историка привлекла так же деятельность других должностных лиц губернской администрации, в частности ландратов, комендантов, ландрихтеров. Он считал их представителями нарождающегося слоя провинциальной бюрократии, игравшей в дальнейшем важную роль в административной жизни нашей страны.
Основную причину неудач политики реформ Петра I историк видел в том, что они не получили должной поддержки в русском обществе, которое не увидело в преобразованиях перспектив для себя.
Таким образом, М.М. Богословский увидел логику и осознанность петровских реформ и показал это на примере реорганизации местного управления. [5, 143]
Итак, Губернская реформа 17 декабря 1708 г. является важной составной частью преобразований Петра I в России, которая получила различные оценки в исторической литературе. Они касаются не только определения целей и задач Петра I в сфере государственного управления, но и проблем ее практического осуществления, и результатов. При этом исследователи уделяют особое внимание военно-административной и фискальной характеристикам губернской реформы, прямолинейно привязывая ее к условиям военного времени (русско-шведская война).
1.2 Предпосылки губернской реформы Петра I
Россия была отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьезную опасность для независимости русского народа. Промышленность по своей структуре была крепостнической, а по объему продукции значительно уступала промышленности западноевропейских стран. Русское войско в значительной своей части состояло из отсталого дворянского ополчения и стрельцов, плохо вооруженных и обученных. Сложный и неповоротливый приказной государственный аппарат, во главе которого стояла боярская аристократия, не отвечал потребностям страны.
Отставала Русь и в области духовной культуры. В народные массы просвещение почти не проникало, и даже в правящих кругах немало было необразованных и вовсе неграмотных людей. Россия XVII века самим ходом исторического развития была поставлена перед необходимостью коренных реформ, так как только таким путем могла обеспечить себе достойное место среди государств Запада и Востока.
Обостряющиеся классовые противоречия привели к необходимости усиления и укрепления самодержавного аппарата в центре и на местах, централизации управления, построения стройной и гибкой системы управленческого аппарата, строго контролируемого высшими органами власти. Необходимо было также создание боеспособной регулярной военной силы для проведения более агрессивной внешней политики и подавления участившихся народных движений. Требовалось закрепить юридическими актами господствующее положение дворянства и предоставить ему центральное, руководящее место в государственной жизни. Все это в совокупности и обусловило проведение административных и губернских реформ. [3, С. 216]
Продолжением преобразований местного самоуправления стала губернская реформа 1708 г. Ее целью было увеличение доходной части бюджета, а средством - дальнейшая децентрализация финансов. Указом 1707 г. каждый город был приписан к определенному губернскому центру. Возникли Московская, Ингерманландская (позднее Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. В 1711 г. из состава Азовской были выделены города, связанные с корабельным делом в Воронеже, и объединены в Воронежскую губернию. Таким образом, губерний стало девять, т.е. столько же, сколько прежде разрядов. Однако территориально губернии с разрядами не совпадали.
В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма. С 1708 года Петр I начал перестраивать старые учреждения и заменять их новыми, в результате чего сложилась следующая система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после окончания Северной войны получил титул императора. В 1711 году был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Взамен устаревшей системы приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Каждая губерния была обязана обеспечить снабжение прикрепленных к ней воинских частей и разместить их на своей территории в мирное время. Это еще раз свидетельствует, что все преобразования в государственном управлении в первом десятилетии XVIII в. были подчинены задаче создания и обеспечения регулярной армии как опоры государства, однако косвенно они затронули и городское население. Указ от 1 февраля 1711 г. приписал все полки к определенным губерниям. Введение нового порядка снабжения и расквартирования армии (цель губернской реформы) напрямую затрагивало посадское население, поскольку воинский контингент размещался непосредственно по домам городских жителей. Плохое финансовое и материальное снабжение было причиной частых побегов солдат и разбоя.
Управление губерниями, в том числе система финансовой ответственности, несколько раз претерпевало изменения. Хронический дефицит бюджета вынуждал прибегать к жестким мерам в отношении финансово ответственных лиц, но это не давало результатов. Неудачный опыт реформы местного самоуправления побудил Петра вновь заняться реформированием в центре. Децентрализация власти (губернская реформа), перенос столицы, частые отлучки Петра I требовали создания в Москве учреждения для контроля над доходами, поступающими из губерний, и распоряжения ими. Такую функцию должен был выполнять Сенат, учрежденный в 1711 г. Вспомогательная роль отводилась Ближней канцелярии. Первоначально у Сената отсутствовала четкая структура аппарата: в него входили старые и новые приказы, комиссии с нечетко разграниченными полномочиями и туманно определенными задачами. Нередким было неподчинение губернаторов. [23, С. 542]
В основу нового коллегиального устройства была положена шведская модель (через приглашенных на службу голштинского камералиста Фика и силезского барона фон Любераса). Финансовые вопросы переходили в ведение Камер-коллегии, Штатсконтор-коллегии и Ревизион-коллегии.
Камер-коллегия становилась главным органом финансового управления и занималась вопросами государственных доходов. Кроме того, в ее ведении были монетное дело, подряды, соляные промыслы, содержание государственных дорог, снабжение населения хлебом во время неурожаев.
Штатсконтор-коллегия (впоследствии Штатс-контора) занималась вопросами государственных расходов. Она составляла росписи расходов на содержание армии, государственного аппарата. В качества государственного казначейства она выдавала денежные средства учреждениям по распоряжению императора или Сената.
Ревизион-коллегия была органом финансового контроля. Она следила за расходованием денежных средств центральными и местными учреждениями, сверяя данные приходных и расходных книг. Функции Ревизион-коллегии совпадали с функциями старого Счетного приказа. Впрочем, этим сходство коллегий и приказов ограничивалось. Полномочия коллегий в отличие от приказов распространялись на всю территорию государства. В коллегиях были более четко разделены сферы управления и решены вопросы подчинения ведомств. Порядок ведения дел был установлен совещательный, по большинству голосов присутствия. [10, С. 652]
Однако эта реформа тоже не решила проблему дефицита бюджета. Повсеместно были распространены хищения, возросли недоимки.
Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего, он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Окончив военную операцию на той или другой границе, в каком-либо углу государства, Петр не оставлял его в покое, а поднимал на ноги новым тяжелым предприятием. После первого азовского похода он стал строить флот в Воронеже, и ряд городов Донского бассейна приписан был к учрежденному в Воронеже Приказу адмиралтейских дел.
В Астрахани поднялся в 1705 г. бунт против нововведений Петра: для усмирения и устроения края местные доходы переданы были из ведения центральных учреждений в распоряжение местных властей на местные нужды. Точно так же по заключении королем Августом Альтранштадтского мира в 1706 г., когда Петру стало грозить нашествие Карла XII из покорившейся ему Польши, для обороны западной границы образованы были в ущерб центральному управлению властные административные центры в Смоленске и Киеве. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Практическая разработка этой общей мысли облегчалась как сделанными уже опытами, так и другими соображениями. В Москве действовал ряд областных приказов, в которых сосредоточивалось финансовое и частью военное управление обширными округами: таковы были приказы Казанский, Сибирский, Смоленский, Малороссийский. Оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и тем, облегчив ему руководство местным управлением. Потребность в таком перемещении вызывалась положением, какое создал себе Петр своей войной. Он хорошо понимал, что, руководя среди переездов дипломатическими сношениями и военными операциями на местах, он был не в состоянии следить за ходом внутренних дел, становился плохим правителем. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: "Человеку трудно за очи все выразуметь и править". Изверившись в способности центральных приказов и самой ратуши удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда - план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. Петр туго вникал в выгоды "единособранного правления", единства государственной кассы, о чем ему толковал Курбатов, и разделял господствовавший взгляд, что каждая статья расхода должна быть приурочена к специальному источнику дохода. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, "чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог". Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.
Петр ставил перед новыми властными структурами на местах несколько целей: во-первых, ликвидировать произвол местных чиновников и подчинить их новым центральным учреждениям, установить более совершенную систему контроля и отчетности; во-вторых, отделить судебную деятельность от административной; в-третьих, придать областному управлению новую функцию - полицейскую. При этом, забегая вперед, можно сказать, что первая и последняя цели были достигнуты скорее по форме, чем по содержанию, а достижению второй мешали постоянные преобразования и полуреформы, производившиеся потомками Петра.
Предшественники Петра оставили ему в наследство систему управления провинцией столь же малоэффективную для решения новых государственных задач, что и приказы.
2. Характеристика губернской реформы годов
В конце ХVII века административно-территориальное деление России выглядит совокупностью многочисленных уездов. Петр сводит все это многообразие к восьми гигантским административным округам, получившим название губернии. Эти бюрократические монстры долгое время виделись исследователям как плод кабинетных фантазий, искусственных построений, не имевших ничего общего с жизненным прагматизмом. Однако если посмотреть на губернию с точки зрения хорошо известного военного "разряда", то губернские реформы Петра опускаются из кабинетных высей на твердую почву исторического прагматизма. Интересы повышения эффективности военных операций требовали перестройки и административной системы. Воевода, сидевший в главном разрядном городе и выполнявший функции заведующего мобилизацией ополчения местных помещиков, приписанных к данному военному округу, и поддержанием в связи с этим налоговых и финансовых кондиций, становится естественным прецедентом укрупнения промежуточных управленческих звеньев.
Итак, в 1708 - 1709 годах начата была перестройка органов власти и управления на местах. Страна была поделена на 8 губерний (позже их количество увеличилось до 10). Во главе каждой губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредотачивавший в своих раках исполнительную и судебную власть и подчинявшийся только коллегиям, Сенату и царю.
Губернатор опирался на вспомогательный орган - губернскую коллегию. В ее состав входили: ландрихтер, или губернский судья; обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, заведовавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений. Кроме того, для усиления властных позиций губернатора образовывался Совет ландратов из 8 - 12 человек, избираемых дворянством данной губернии. При голосовании губернатор имел в Совете два голоса.
В 1719 году губернии были разделены на 50 провинций во главе с воеводами, при которых образовывалась земская канцелярия. В свою очередь провинции делились на уезды во главе с земским комиссаром, избираемым из местных дворян или отставных офицеров.
Изменилось управление в городах. С 1699 года посадским населением управляли ратуша в столице и ее органы на местах - земские избы. С 1720 года вводятся Главный и городовые магистраты - органы, призванные собирать «рассыпную храмину» российского купечества. Члены магистратов избирались пожизненно из наиболее состоятельных посадских граждан и за успешную службу могли быть пожалованы в дворянство.
Реформы Петра I привели к появлению бюрократии - социальной группы профессиональных управленцев. Как государственный институт, бюрократическая система отличалась строгой иерархией учреждений и должностных лиц, единообразием структуры штатов и учреждений, исполнением обязанностей в строгом соответствии с уставами и регламентами верховной власти.