Глава 2. Практический анализ результатов учреждения Министерства финансов в Российской империи
2.1 Перестройка системы управления финансами в Российской империи в середине XIX века
Манифест об общем учреждении министерств от 25.06.1811 г. явился очередным витком реформы органов исполнительной власти. В соответствии с данным нормативным актом структура министерств претерпела изменения Министерство финансов, 1802--1902. Исторический обзор. [Электронный ресурс], режим доступа: http://www.runivers.ru/lib/book4717/.
В Министерстве финансов были образованы четыре департамента (департамент государственного имущества, департамент горных и соляных дел, департамент внешней торговли и департамент податей и сборов), канцелярия министра, совещательные учреждения при министерстве (совет министра и общие присутствия в департаментах) Чернявский А.Г. Структура министерства финансов Российской империи первой половины XIX в.: правовое закрепление Журнал: Теория и практика общественного развития, выпуск №6, 2016.
В свою очередь департаменты подразделялись на отделения. Руководители департаментов именовались директорами и назначались непосредственно самим императором по представлению министра финансов. Отделения департаментов возглавляли начальники соответствующего структурного подразделения, за исключением счетного отделения, его руководителем выступал главный бухгалтер. В их назначении участие принимал только министр финансов.
Предназначение канцелярии министра состояло в ведении переписки по вопросам, имеющим характер особой важности. Управленческие функции по отношению к канцелярии выполнял ее директор. В разветвленную структуру канцелярии министра финансов входили пять отделений.
Первое отделение отвечало за взаимодействие министра финансов с подчиненными ему департаментами. Отдельно выделялись взаимоотношения между Министерством финансов и Государственным казначейством. Вопросы взаимодействия двух ведомств применительно к Министерству финансов были скоординированы во втором отделении канцелярии министра финансов.
Переписка, касающаяся проблем кредитования, объединялась в рамках третьего отделения канцелярии. Четвертое отделение, именовавшееся счетным, осуществляло подготовку необходимой документации (общих счетов по доходам и расходам), используя данные, сформированные первым и вторым отделениями. Пятое отделение рассматривало финансовые проекты в отношении всех структурных подразделения Министерства финансов. По сути пятое отделение было структурировано как комитет и находилось в непосредственном ведении министра финансов Сова Н.И. Структура министерства финансов Российской империи в первой половине XIX в. Журнал: Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право, выпуск №8, 2016.
В 1821 году в состав Министерства финансов был включен департамент Государственного казначейства. По существу, данный департамент явился преобразованием экспедиции о государственных доходах. Ведению обновленного органа государственной власти подлежали все казначейства и казенные палаты по вопросам прихода и расходов казначейств Мельников М.В. Бюджетная система России в XIX начале XX века. Журнал: Известия Российского государственного пед. универ. им. А.И. Герцена, выпуск №12, 2008. Департамент Государственного казначейства подразделялся на две сферы управленческой деятельности - распорядительную и счетную. Руководство и административная деятельность в рамках образованных относительно самостоятельных направлений деятельности осуществлялось вице-директорами департамента.
Распорядительная часть департамента Государственного казначейства осуществляла оформление поступления доходов и перечисление денежных средств по определенным расходным обязательствам.
Распорядительная часть департамента в свою очередь подразделялась на пять отделений. В рамках первого отделения были сосредоточены вопросы установления полного поступления в доходную часть бюджета необходимых денежных средств, своевременность их поступления. В случае установления недоимок, их взыскание также становилось предметом его деятельности.
Второе, а также третье отделения осуществляли контроль за расходными бюджетными операциями. Выделение двух структурных подразделений было связано с разделением всех государственных ведомств по предметному принципу.
Четвертое отделение всецело было сосредоточено на вопросах кредитования, погашения задолженности по ним. Кроме того, в рамках данного отделения департамента Государственного казначейства находили разрешение проблемы использования государственных ассигнаций, отдельные аспекты денежного обращения.
Расчет и перечисление социальных выплат, предусмотренных законодательством и подлежащих выплате из государственного бюджета, составляли предмет ведения пятого отделения. К числу таковых относились в частности пенсионные выплаты как гражданским, так и военным чиновникам.
Стоит заметить, что во время формирования и развития отечественной системы контроля финансов ключевую роль сыграл человеческий фактор. Именно руководители взяли под свой контроль огромную «финансовую машину» и запустили в ней вечный двигатель, работающий точно на получение положительного результата. История нашей страны указывает на то, что достойным руководителем Министерства финансов всегда считался тот, кто, исходя из высших интересов российского государства, был способен возразить главе государства или правительства, кто «придерживал» деньги на черный день и выдвигал требования обоснованных заявок на каждый государственный рубль.
В 1860 г. при совместных усилиях Александра II и чиновников из Министерства Финансов Российской империи был учрежден Государственный банк России.
Структура Государственного банка имела четкую централизацию. Правление Государственного банка являлось высшим органом непосредственного управления Государственным банком. Правление и отделы Центрального управления формировали центральный аппарат Госбанка, в подчинении которого находились отделения и конторы. Наиболее крупными по объемам осуществляемых банковских операций являлась Московская контора, которая в 1860 г. была сформирована из конторы Коммерческого банка, а также созданная в 1894 г. Санкт-Петербургская контора (с 1914 г. получила название Петроградской конторы).
По уставу Государственный банк создавался «для оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы», и на него были возложены следующие задачи Банк России и вехи истории. [Электронный ресурс], режим доступа: http://muzeydeneg.ru/museum/rubriki-partnerov/rubrika-natsionalnogo-banka-rossiyskoy-federatsii/bank-rossii-i-vehi-istorii/:
· платеж процентов и возврат капитала по вкладам, внесенным в бывшие кредитные установления и передаваемые банку по счетам долгосрочных ссуд;
· платеж процентов по купонам4 5-процентных банковских билетов, производство тиража, объявление о номерах, вышедших по тиражу, платеж капитала по билетам, назначенным к погашению;
· обмен кредитных билетов: ветхих на новые, крупных на мелкие и обратно, размен на звонкую монету, равно как прием монеты и слитков с выдачей за них кредитных билетов.
Министр финансов по уставу был «главным непосредственным начальником банка». Управляющего банком назначали Указом Императора.
Надзорные функции были возложены на Совет государственных кредитных установлений, который выбирал двух депутатов -- по одному от дворянства и купечества -- для наблюдения за тем, чтобы банк неукоснительно соблюдал устав, определявший условия учета векселей, выдачи ссуд, приема залога и другие операции.
Третьего депутата председатель совета назначал от правительства -- из ведомства государственного контроля, по согласованию с его руководителем. Присутствуя на заседаниях правления банка в течение всего года и проверяя его действия, депутаты были обязаны докладывать о положении дел Совету государственных кредитных установлений. Структура управления, показанная на схеме, обеспечивала многоуровневый и многоступенчатый контроль над всеми операциями Государственного банка, что способствовало выполнению уставных задач и возложенных на него функций.
При Министерстве финансов РФ в середине XIX в. также была положено начало по изготовлению государственных банкнот, а также различные кредитные установления. Например, «Крестьянский подземельный банк», «Государственный банк», «Управление сберегательных касс», «Дворянский земельный банк». Также в ведении Министерства, были все коммерческие училища. МинФин Российской империи издавались газеты «Финансовый вестник» и «Торгово-промышленная газета» Кудрин А.Л. (гл. ред.) История Министерства финансов России. Том 01. М.: ИНФРА-М, 2002. -- 130 с..
В 1863 году департамент горных дел переименовали в Горный департамент, а в 60-х годах сменил название и «Департамент торговли и мануфактур». До 75-ого года XIX века, Горный департамент находился «под крылом» Министерства Финансов. Горный департамент включал следующие подразделения: Монетное, Государственных заводов, Частных заводов, Частных промыслов по добыче золота, Горных заводов Польши, Инспекторское, а также Счётное и Морское. С переходом Горного отдела и его составляющих из МинФина в другое государственное подразделение, Монетное отделение было решено оставить в МинФине Реформы Александра II. [Электронный ресурс], режим доступа: http://chtooznachaet.ru/reformy-aleksandra-ii-kratko.html.
К началу 1867 г. более, чем когда-либо, проявился кризис финансов России, и сказалась вся несостоятельность попыток нынешнего финансового управления вывести страну из этого положения. Финансовое расстройство было последствием двойного, весьма вредного направления правительственной деятельности, которое продолжалось в стране уже давно, а именно:
1) С одной стороны, показатели постоянное расходование денег было гораздо более выше, чем доходность, а в беспрерывных усиленных рекрутских наборов брались безвозвратно из народа лучшие производительные силы. С 1832 по 1867 г. было переиздержано более 600 млн. рублей серебром. Цифра взятых рекрутов, считая только 50 000 каждые два года, составит в 35 лет 1750000 человек. В действительности, было взято и погибло на войне, в госпиталях и военных переходах гораздо более.
2) С другой стороны, имело вместо почти полное отсутствие расходов производительных, имеющих следствием увеличение народного богатства, и напротив того, принятие множества крайне стеснительных мер, препятствующих этому развитию.
Таким образом, в продолжение многих лет истощились средства государства, и почти ничего не делалось для увеличения народного богатства.
2.2 Усиления положения Министерства финансов среди других ведомств Российской империи на рубеже XIX - XX вв.
В 80-х годах был издан ряд законопроектов, которые заложили фундамент во вмешательство государства в отношения фабрикантов и рабочих, утвердив фабричную инспекцию. В начале 1884 года, был создан технический комитет. Годом спустя, был учреждён один из первых государственных банков. В конце 80-х годов, образовался железнодорожный департамент, а уже в начале 90-х, была образована главная палата мер и весов Кудрин А.Л. (гл. ред.) История Министерства финансов России. Том 01. М.: ИНФРА-М, 2002. -- 203, 205-206 с..
Псоле убийства Александра II и ухода в отставку Министра финансов Александра Абазы, новым министром финансов стал Н. Бунге. Именно ему доверили провести решение «крестьянского вопроса» Шитов В. Н. История российского Министерства финансов в лицах его руководителей. Ульяновск : УлГТУ, 2011. - 48 с.. 28 декабря 1881 года был принят закон, который утверждал отмену положения «временнообязанных», для бывших крепостных крестьян. Также в этом законе уменьшались выкупные платежи на один рубль, что по тем временам средняя сумма. Уже в 1882 году правительство выделило еще 5 миллионов рублей на уменьшение платежей в отдельных регионах России.
В том же 1882 году Александр III утвердил еще одно важное изменение: существенно уменьшалась и ограничивалась подушная подать. Часть дворянства выступала против этого, так как этот налог давал ежегодно в казну около 40 миллионов рублей, однако вместе с тем он ограничивал свободу передвижения крестьянства, а также свободный выбор ими занятия Правление Александра III и контрреформы 1880 -- 1890-х гг. [Электронный ресурс], режим доступа: http://histerl.ru/otechestvennaia_istoria/kratko/pravlenie_aleksandra_3.htm.
В 1884 г. правила об аренде казенных земель были несколько изменены; а именно, по закону 1881 г. земли отдавались в 24-летнюю аренду, а тут срок аренды был сокращен до 12 лет и притом без торгов впредь могли их брать только те крестьяне, которые живут не далее 12 верст от арендуемой оброчной статьи. Таким образом, действие этой скромной, но благожелательной меры 1881 г, в 1884 г. было несколько ограничено.
В 1882 году для поддержания малоземельного крестьянства был создан Крестьянский банк. Здесь крестьяне могли получить кредит на покупку земли под минимальный процент. В 1893 году был принят закон, ограничивающий крестьянам право выхода из общины. Чтобы переделить общинную землю, за передел должно было проголосовать 2/3 общины. Кроме того, после проведения передела, следующий выход можно было совершать только через 12 лет Биюшкина Н.И. К вопросу об особенностях внутриполитического курса Александра III. Журнал: Власть, выпуск №5, 2011.