самом определении. Закон дифференцирует требования, предъявляемые к решениям Конституционного Суда: одни из них являются общими (части 1 и 2 статьи 74), другие обращены либо к постановлениям и заключениям (части 3 и 4 статьи 74), либо к определениям (часть 5 статьи 74).
Зафиксированные Законом особенности юридической природы определений как преимущественно процессуальных актов указывают на то, что ими не могут осуществляться предусмотренные статьей 3 Закона полномочия Конституционного Суда. Определения не должны дословно дублировать правовые позиции, содержащиеся в ранее принятых им постановлениях, тем самым как бы подтверждая их. Определение по обращениям не должно превращаться и в разъяснение постановления Конституционного Суда, так как для этого необходимо ходатайство, предусмотренное Законом (статья 83).
Приняв Определение от 27 июня 2000 года N 92-О, Конституционный Суд существенно отступил от этих требований. КС без необходимости воспроизвел положения мотивировочных частей своих сохраняющих силу постановлений. Такое воспроизведение не может усилить уже выраженные в постановлениях правовые позиции Конституционного Суда и лишь усложняет понимание и применение его нового решения по аналогичному предмету.
В абзаце первом пункта 3.3 мотивировочной части Определения от 27 июня 2000 года N 92-О КС фактически сделал вывод о несоответствии Конституции положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, который следует не только из его ранее принятого Постановления, но и из "настоящего Определения". Следовательно, Конституционный Суд допускает, что признание отдельных положений нормативных актов конституционными или неконституционными может быть осуществлено его определением. Между тем для такого признания (статья 87 Закона) требуется принятие итогового решения Конституционного Суда.
КС в абзаце третьем пункта 4.2 мотивировочной части того же Определения фактически разъяснил свою правовую позицию, выраженную им в Постановлении от 7 июня 2000 года, что возможно лишь по ходатайству надлежащих субъектов (статья 83 Закона), и безосновательно распространил аргументацию принятых им постановлений в отношении всех оспоренных положений Конституций Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания, Татарстан. Между тем среди них имеются и такие, которые ранее не были предметом рассмотрения Конституционного Суда и не являются разновидностями положений, признанных неконституционными, например о возможности осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей. Однако решение вопросов по существу должно производиться не определением, а постановлением Конституционного Суда (часть вторая статьи 71 Закона).
Нельзя согласиться и с тем, что Определение от 27 июня 2000 года N 92-О было принято исходя из норм статьи 87 Закона, так как она предусматривает принятие по делу о проверке конституционности нормативного акта итогового решения, каковым могло быть только постановление (часть 2 статьи 71 Закона). Поэтому в Определении не следовало указывать на несоответствие положений нормативных актов Конституции, а также устанавливать, что положения нормативных актов республик, "основанные на положениях, которые настоящим Определением как не соответствующие Конституции Российской Федерации признаны утрачивающими силу и не подлежащими применению, либо воспроизводящие их или содержащие такие же положения, также не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке". Названные положения могут содержаться лишь в постановлении Конституционного Суда.
Оценивая Определение от 27 июня 2000 года N 92-О в целом, судья В.О. Лучин пришел к выводу, что оно не в полной мере соответствует требованиям Закона и по своим характеристикам тяготеет не к определению, а к постановлению. Увеличение числа таких определений умаляет демократизм конституционного судопроизводства, так как они
161
принимаются без заслушивания сторон и их представителей, показаний экспертов и свидетелей, оглашения имеющихся документов, что не позволяет сторонам отстаивать свою позицию в заседаниях Конституционного Суда и нарушает закрепленные Законом (статьи 5, 32, 35) принципы состязательности сторон и устности разбирательства.
Придание некоторым определениям Конституционного Суда характера итогового решения не исключено. Но это возможно не на основе прецедента и деловых обыкновений самого Конституционного Суда, а на условиях и основаниях, предусмотренных непосредственно Законом, который обязывает Конституционный Суд неукоснительно соблюдать любые его требования. Если Конституционный Суд считает, что действующая редакция Закона препятствует совершенствованию конституционного судопроизводства, то для его изменения он может воспользоваться правом законодательной инициативы. До внесения соответствующих изменений в Закон Конституционный Суд не вправе игнорировать различия между своими решениями.
Особое мнение В.О. Лучина завершается словами: "Подмена постановлений определениями, на мой взгляд, не допустима". С этим нельзя не согласиться, тем более что подобные "развернутые определения с позитивным содержанием" принимались Конституционным Судом неоднократно. К ним относится и указанное в комментарии к статье 19 Закона Определение по жалобе П.Ф. Енборисовой: назначение для ее предварительного изучения трех судей-докладчиков уже само по себе свидетельствует, что оно не является решением процедурного характера, а требовало основательного изучения и принятия постановления Конституционного Суда.
2.3. Постановление КС, принятое по определенному предмету обращения (обычно по жалобе на неконституционность положения закона), впоследствии обусловливает принятие по аналогичному предмету других обращений "отказных" определений КС на основании пункта 3 части первой статьи 43 Закона. В результате постановлений КС со временем становилось меньше, а определений КС - больше. Если, например, в 1998 году было принято 28 постановлений и 201 определение, то в 2006 году - всего 10 постановлений, но 635 определений, в 2007 году - 14 постановлений и 963 определения. Эти данные свидетельствуют также об увеличении количества обращений в КС, которые, в свою очередь, продуцируются содержанием, количеством и качеством принимаемых законов.
При этом среди определений КС возрастает количество "с позитивным содержанием". К 2007 году их стало столько, что КС свои определения стал иначе нумеровать. Раньше все определения КС нумеровались цифрами с буквой "О" через дефис, например "N 25-О". Теперь "отказные" определения КС нумеруются с двумя буквами "О" через дефисы (например, "N 25-О-О"), а определения "позитивные", возможно даже с правовыми позициями (которые должны быть в постановлениях КС) - с буквами "О" и "П" через дефисы (например, "N 25-О-П"). Преобладают "отказные" определения КС. Однако, повторим, Закон, в том числе комментируемая статья, не предусматривает принятие "гибридных" решений КС - "позитивных определений" (за исключением разве что определений о разъяснении ранее принятых решений КС), равно как и "отказных" постановлений, в которых есть "что-то от постановления, а что-то от определения".
Практика КС по принятию "позитивных" определений не находит понимания и в других судах, что отражается на рассмотрении и пересмотре ими различных дел. Например, Арбитражный суд Свердловской области, в своем Определении от 6 апреля 2007 года довольно обстоятельно порассуждав о решениях КС, установил (цитируем без редактирования):
"Возникает также вопрос о правовой сущности таких решений Конституционного Суда РФ, которые оформляются в виде определений. В соответствии со ст. 71 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ итоговое решение Конституционного Суда РФ по существу любого из вопросов, перечисленных в пунктах 1
162
- 4 части первой статьи 3 настоящего ФКЗ, именуются Постановлениями. Все иные решения Конституционного Суда РФ именуются определениями или заключениями. Поскольку вопрос, изложенный в Определении N 542-О, рассматривался в рамках пунктов 1 и 3 части первой статьи 3 ФКЗ, то соответственно и ответ на этот вопрос для придания ему силы обязательности и основания для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам должен вытекать из постановления Конституционного Суда РФ. Об этом, в частности, говорится и в пункте 9 Постановления Пленума ВАС РФ "О применении АПК РФ при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам" N 17 от 12 марта 2007 года. Определения Конституционного Суда РФ не могут быть квалифицированы в качестве бесспорного и достаточного основания для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам".
В ответ КС Определением от 1 ноября 2007 года N 827-О-П <1> установил, что "арбитражные суды не вправе оценивать законность и обоснованность решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации. Следовательно, арбитражные суды не вправе не исполнять решения Конституционного Суда Российской Федерации и содержащиеся в них предписания. Иное означало бы неисполнение требований Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
--------------------------------
<1> СЗ. 31.12.2007. N 53. Ст. 6675.
Таким образом, практика КС выявила необходимость изменений Закона, касающихся определений КС.
Статья 72. Принятие решения
Комментарий к статье 72
1. Принятие решения Конституционного Суда происходит в закрытом заседании в совещательной комнате. Поэтому процесс принятия решения "открыт" только судьям Конституционного Суда и допущенным в совещательную комнату сотрудникам Секретариата, но не участникам процесса и публике.
Решение Конституционного Суда не может быть принято без личного голосования каждого судьи, участвовавшего в рассмотрении дела, что исключает его проведение "заочно". Открытый характер голосования не позволяет какому-либо судье воздержаться или уклониться от него - это запрещено частью пятой комментируемой статьи. Для депутатов Государственной Думы, например, запрет воздержания и уклонения от голосования при принятии законов не предусмотрен, поэтому зал заседаний Государственной Думы регулярно полупустой либо число не голосовавших или воздержавшихся велико.
Уклонение судьи от голосования трижды подряд без уважительных причин является основанием прекращения его полномочий (пункт 8 части первой статьи 18 Закона). Однако это правило не действует при принятии Конституционным Судом решений, не относящихся к конституционному судопроизводству, т.е. по вопросам внутренней организации его деятельности.
В соответствии с пунктом 14 § 37 Регламента итоговое решение Конституционного Суда принимается в целом открытым голосованием путем поименного опроса судей. При голосовании по поправкам поименный опрос судей производится лишь в том случае, если этого требуют не менее трех судей.
Во всех случаях председательствующий голосует последним (часть первая статьи 72 Закона), но его голос, исходя из статьи 16 Закона, не является решающим. Голосование
163
председательствующего последним призвано исключить психологическое воздействие на других судей и повлиять на их голосование.
2. Решения Конституционного Суда принимаются, как правило, простым большинством голосов судей, участвовавших в голосовании. Исключения установлены Законом для принятия решений о толковании Конституции (часть четвертая комментируемой статьи), о прекращении полномочий судьи ввиду совершения им поступка, порочащего честь и достоинство судьи (часть пятая статьи 18), и о досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда (часть четвертая статьи 23): для этого необходимо не менее двух третей голосов, причем от общего числа судей, а не от участвовавших в голосовании, которых может быть меньше.
В ходе подсчета голосов при принятии решений по вопросам конституционного судопроизводства учитываются лишь те судьи, которые участвовали именно в голосовании. Если судья участвовал в рассмотрении дела, но по какой-либо причине не смог участвовать в голосовании, он не должен учитываться в составе Конституционного Суда, голосующего за принятие решения.
Закон допускает участие в голосовании четного числа судей, голоса которых могут разделиться поровну. В таких случаях при принятии решения о конституционности нормативного акта (его отдельного положения), договора между ОГВ или не вступившего в силу международного договора РФ решение считается принятым в пользу соответствия оспоренного акта (договора) Конституции. Но решение по спору о компетенции должно приниматься только большинством голосов (часть третья статьи 72). Поэтому при равенстве голосов в принятии решения по спору о компетенции допускается возобновление обсуждения проекта решения и переголосование, что исключено для голосования при принятии решений по другим категориям дел.
Статья 73. Передача дела палатой Конституционного Суда Российской Федерации на рассмотрение в пленарном заседании
Комментарий к статье 73
1.1. Комментируемая статья распространяется только на рассмотрение дела в заседании одной из двух палат Конституционного Суда. Она обязывает палату передать дело на рассмотрение пленуму, если она намерена принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в решении, принятом ранее любой из палат или пленумом.
При комментарии статьи 73 Закона необходимо уяснить, что представляет собой "правовая позиция Конституционного Суда". Важность данного понятия, его содержания обусловлены тем, что ранее изложенная правовая позиция мешает Конституционному Суду принять не соответствующее ей решение. Правовые позиции Конституционного Суда неоднократно используются им при принятии решений, но вне связи с передачей рассмотрения дела палатой на пленум.
Указанный пробел отчасти восполнен § 40 Регламента, согласно которому после окончания слушания дела в палате, но до завершения закрытого совещания судей по принятию итогового решения любой из судей, участвующих в рассмотрении дела, вправе поставить вопрос о несоответствии предлагаемого решения по делу правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда. Если большинство участвующих в рассмотрении дела судей признают предлагаемое решение по делу не соответствующим правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда, и при этом большинство из них выскажется в пользу необходимости его принятия, председательствующий, не проводя голосования по принятию предлагаемого решения, объявляет о прекращении закрытого совещания судей
164
и передает все материалы дела и протоколы заседания по делу Председателю Конституционного Суда, который направляет их всем судьям для рассмотрения в пленарном заседании. При этом судьей-докладчиком является судья, бывший докладчиком по данному делу в заседании палаты.
Приведенные положения Регламента тем не менее не снимают вопрос о том, могут ли правовые позиции Конституционного Суда противоречить друг другу. Статья 73 Закона и § 40 Регламента допускают, что принять решение с правовой позицией, не соответствующей выраженной в ранее принятых "палатных" решениях Конституционного Суда, вместо палаты может пленум.
В принципе, правовые позиции, тем более содержащиеся в одном решении Конституционного Суда, не должны противоречить друг другу. Но это соблюдалось не всегда. Например, в "пленарном" Постановлении от 11 июня 2003 года содержатся правовые позиции, с одной стороны, о том, что федеральный законодатель не может умалять принадлежащее гражданам право на участие в референдуме, вводить его несоразмерные ограничения; с другой стороны, положения ФКЗ о референдуме, вводящие именно такие ограничения, были признаны соответствующими Конституции. В связи с этим можно согласиться с мнением о том, что "необходимо ввести в Закон положение о том, что решение Конституционного Суда должно быть логичным, а его выводы вытекать из исходных посылок с неизбежностью; нарушение такого предписания должно стать основанием для отмены либо изменения ранее вынесенного решения Конституционного Суда РФ" <1>.
--------------------------------
<1> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Статут, 2006.
Представляется, что статья 73 Закона ориентирует на недопустимость несоответствия правовых позиций Конституционного Суда друг другу, на особую тщательность подготовки решений пленумом, поскольку его решения не могут быть никуда "переданы для изменения". Поэтому пленум, принимая решение, "не имеет права на ошибку". Это должно ориентировать на выработку в пленарных заседаниях Конституционного Суда таких решений (правовых позиций), которые в максимальной степени исключали бы приобретение ими характера препятствия для новой правовой позиции Конституционного Суда.
1.2. Конституционным Судом принимались "палатные" решения, содержащие правовые позиции, не соответствующие "пленарным" решениям.
Например, палата Конституционного Суда Постановлением от 23 апреля 2004 года N 8-П признала Земельный кодекс РФ по порядку принятия соответствующим Конституции. Между тем Земельный кодекс принимался с существенными нарушениями правил, установленными для принятия ФЗ. Не передав "дело о Земельном кодексе" на рассмотрение пленума, палата отступила от правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в "пленарном" Постановлении от 5 июля 2001 года N 11-П <1>, согласно которым установление в Регламенте Государственной Думы процедуры принятия решений и ее соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего принятия актов; несоблюдение вытекающих из Конституции процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции; нарушение требований к чтениям в законодательной процедуре, влияющее на судьбу акта в целом, свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но и в конечном счете по содержанию.
--------------------------------
<1> СЗ. 16.07.2001. N 29. Ст. 3059.
165