Раздел VII. Местное самоуправление
Глава 27. Организация местного самоуправления
§ 1. Конституционно-правовые основы
Понятие и истоки. Местное самоуправление в Российской Фе- дерации — форма осуществления народом своей власти, обеспе- чивающая в пределах, установленных Конституцией и федераль- ными законами, самостоятельное и под свою ответственность ре- шение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интере- сов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление не является аналогом коммунистиче- ской идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя от- дельные элементы непосредственной демократии в нем имеются
(например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне со- средоточена немалая муниципальная собственность, требует ус- тановления властных отношений и определенной системы орга- нов управления. Но влияние населения на деятельность этих ор- ганов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов.
Местное самоуправление — составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.
устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодатель- стве или даже конституции каждой страны.
Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в
Средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражда- нина. Идеи общинного управления получили развитие в Велико- британии, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное общест- во — это основная ячейка свободного гражданского общества.
В XIX в. сложились и поныне существуют три основные сис- темы местного самоуправления:
Глава 27. Организация местного самоуправления 743
1) англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муници- палитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться пра- вительству);
2) французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других фор- мах;
3) германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.
В России развитие местного управления, неоднократно пре- образовывавшегося в XVII—XVIII вв., привело к земской
(1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децен- трализованную систему местного самоуправления. Реформы пре- дусматривали избрание населением земских собраний (губерн- ских, уездных) или городской думы и управы, получавших широ- кие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между кото- рыми нередко возникали разногласия. Социалистическое госу- дарство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.
Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в
1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г.
были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвер- дившие Положение об основах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации (в редакции от 22 декабря
1993 г.) и Основные положения о выборах в органы местного са- моуправления (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали дея- тельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного само- управления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Феде- ральный закон «Об общих принципах организации местного са- моуправления в Российской Федерации», который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия,
правовые, экономические и финансовые основы местного само- управления и государственные гарантии его осуществления, уста-
744 Раздел VII. Местное самоуправление новил общие принципы организации местного самоуправления в
Российской Федерации.
Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправ- ления, в числе которых нечеткость в определении законом компе- тенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов ис- полняемым органами местного самоуправления обязанностям,
удаленность органов местного самоуправления от населения и др.
В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей систе- мы. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне действует в редакции от 29 декабря 2006 г.) направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправле- ния. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за ка- ждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полно- мочий. На территории страны были образованы свыше 25 тыс. му- ниципальных образований четырех видов: сельские и городские поселения, городские округа и сельские районы. Муниципалите- тами стали многие поселения, в которых никогда не было само- управления, а жизнь организовывалась, как правило, районными властями.
Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФ позволят реализовать на местном уровне но- вую систему межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления 27 госу- дарственных полномочий, исключающая возникновение нефи- нансируемых мандатов и предусматривающая необходимые ме- ры, включая ответственность органов местного самоуправления,
по эффективному исполнению указанных полномочий.
Федеральным законом от 12 октября 2005 г. установлен пере- ходный период до 1 января 2009 г. В течение этого периода дей- ствует определенный порядок решения вопросов местного значе- ния вновь образованных поселений. Предусматривается порядок распределения региональных фондов финансовой поддержки при формировании бюджетов муниципальных районов, право безвозмездно использовать имущество до регистрации права соб- ственности и др.
Глава 27. Организация местного самоуправления 745
Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвое- ния населением негосударственного характера этих органов и от- сутствия у него навыков общественной самодеятельности. С дру- гой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъек- тов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выбор- ности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющего- ся «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в респуб- ликах, приняты законы, извращающие самую суть самоуправле- ния и ставящие его под контроль региональных органов.
Правовая база местного самоуправления была существенно ук- реплена с принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспече- нии конституционных прав граждан Российской Федерации изби- рать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.
Основные конституционные положения. Конституция РФ со- держит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130—133). Однако ряд положений входит в число ос- нов конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точ- ки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные поло- жения:
• местное самоуправление в пределах своих полномочий са- мостоятельно;
• органы местного самоуправления не входят в систему орга- нов государственной власти;
• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное ре- шение населением вопросов местного значения, владения, поль- зования и распоряжения муниципальной собственностью;
• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления,
через выборные и другие органы местного самоуправления;
• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населе- ния соответствующих территорий.
746 Раздел VII. Местное самоуправление
В Конституции РФ содержатся и другие важные положения,
раскрывающие сущность, формы и гарантии местного само- управления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с уче- том исторических и иных местных традиций. Раскрывая содер- жание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
• управление муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюд- жета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• иные вопросы местного значения.
Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:
• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возник- ших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допуска- ет возможность наделения этих органов отдельными государст- венными полномочиями. В таких случаях им должны быть пере- даны необходимые материальные и финансовые средства, а реа- лизация полномочий — контролироваться государством.
Разделение органов государственной власти и местного само- управления не означает, что государство отказывает местному са- моуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организацион- ные, материально-финансовые условия для становления и разви- тия местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Права граждан. Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских посе- лениях и на иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного само- управления. Только в целях защиты конституционного строя,
обеспечения обороны страны и безопасности государства допус-
Глава 27. Организация местного самоуправления 747
кается ограничение прав граждан на осуществление местного са- моуправления на отдельных территориях федеральным законом.
Будучи выражением и формой демократии, местное само- управление конкретизирует и расширяет права и свободы граж- дан. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ к му- ниципальной службе. Они вправе — индивидуально и коллектив- но — обращаться в органы местного самоуправления и к должно- стным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому воз- можность ознакомления с документами и материалами, непо- средственно затрагивающими права и свободы человека и граж- данина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов мест- ного самоуправления.
Устав муниципального образования. В соответствии с конститу- ционными и законодательными основами муниципальным обра- зованием
1
самостоятельно разрабатывается устав, который при- нимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образо- вания подлежит государственной регистрации в порядке, уста- новленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципально- го образования может быть только противоречие его Конститу- ции РФ, Федеральным законам и законам субъекта РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гра- жданами и органами местного самоуправления в судебном по- рядке.
Федеральным законом гарантируются права граждан в случае,
если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случае соответствующий срок полномочий определяется решени- ем суда на основании нормативных правовых актов, в соответст-
1
Муниципальным образованием называется городское, сельское посе- ление, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление,
имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
748 Раздел VII. Местное самоуправление вии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Ес- ли в определенном судом правовом акте срок полномочий депу- татов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не уста- новлен, то он определяется решением суда и составляет два года.
Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных ор- ганов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на мо- мент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, не может быть осно- ванием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установ- ленном Федеральным законом.
В особом положении находится местное самоуправление в го- родах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге.
В соответствии с Законом города Москвы «Об организации мест- ного самоуправления в городе Москве» (в редакции от 31 мая
2006 г.) местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города. Такие образования имеют собствен- ность, бюджет и выборные органы самоуправления. К числу ор- ганов относятся муниципальное Собрание, муниципалитет и другие органы. Их взаимодействие с органами государственной власти города Москвы строится на основе Устава и законов горо- да, а также уставов и правовых актов муниципальных образова- ний. Органы государственной власти города осуществляют кон- троль за соблюдением органами и должностными лицами мест- ного самоуправления Устава и законов города. В пределах города созданы территориальные органы государственной власти, обла- дающие определенными полномочиями (префектуры и управы).
В уставе муниципального образования указываются границы и состав территории муниципального образования, вопросы ве- дения, структура и порядок формирования органов местного са- моуправления, срок полномочий депутатов представительных ор- ганов местного самоуправления, членов других выборных орга- нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного само- управления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недо-
Глава 27. Организация местного самоуправления 749
верия населением или досрочного прекращения полномочий вы- борных органов местного самоуправления и выборных должност- ных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муници- пальной службы, общий порядок владения, пользования и распо- ряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.
Система местного самоуправления выглядит весьма разно- шерстно в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. В не- которых республиках на местах создаются одновременно как ме- стные органы государственной власти, так и местное самоуправ- ление. Иногда в крупных административно-территориальных единицах (город, район) создаются местные органы государст- венной власти, т. е. прямо подчиняющиеся «центру», а на не- больших территориях — органы местного самоуправления.
В иных случаях администрации городов, районов, поселков и др.
являются одновременно и органами государственной власти и местного самоуправления.
По-разному выглядит и порядок формирования исполнитель- ных органов. Иногда глава администрации города, района, по- селка, сельского округа назначается главой вышестоящей адми- нистрации. В других случаях тот же порядок дополняется получе- нием согласия соответствующих представительных органов местного самоуправления.
Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ
не могут быть абсолютно идентичными. Но они должны соответ- ствовать Конституции РФ и Федеральному закону, т. е. развивать систему местного самоуправления, а не выстраивать жесткие бю- рократические вертикали йласти, подавляя местное самоуправле- ние. Конституционный Суд РФ в постановлении по «удмуртско- му делу» (от 24 января 1997 г.) указал, что преобразование орга- нов местного самоуправления в местные органы государственной власти до истечения их полномочий недопустимо без учета мне- ния населения (наиболее адекватно — через референдум), кон- ституционные права которого тогда нарушаются.
Конституционным Судом РФ рассматривалась и другая ост- рая проблема: о фактической подмене органов местного само- управления местной администрацией государственной власти.
В постановлении по проверке конституционности ряда статей
Конституции и Закона Республики Коми от 15 января 1998 г.
Суд отметил, что в соответствии с Конституцией Республики Ко- ми в республике наряду с местными представительными органа-
750 Раздел VII. Местное самоуправление ми действуют местные администрации как органы исполнитель- ной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граж- дан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики. При этом местные администрации практически осуществляют исполнительно-рас- порядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией РФ, Федеральным законом
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государствен- ных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит ст. 130 и 132 Конституции РФ. Не соответствуют
Конституции РФ положения, согласно которым местные адми- нистрации, осуществляющие в соответствии с законами респуб- лики решение вопросов местного самоуправления, входят в сис- тему исполнительной власти Республики Коми, установлена их подчиненность органам государственной власти и назначаемость глав местных администраций Главой Республики Коми или гла- вами вышестоящих администраций.
Полномочия. Один из самых важных и сложных вопросов ор- ганизации местного самоуправления — распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и орга- нами местного самоуправления — с другой. Изменение этого распределения в пользу муниципальных образований составляет важный аспект проводимой реформы местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации» к пол- номочиям органов государственной власти Российской Федера- ции в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности принятие и изменение федераль- ных законов об общих принципах организации местного само- управления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответст- вия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении
Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства в области местного само- управления. Только федеральная власть осуществляет регулирова- ние законами порядка передачи объектов федеральной собствен- ности в муниципальную собственность и отношений между феде-