л) обеспечение скоординированной работы органов государственной власти с общественными и религиозными организациями (объединениями), другими институтами гражданского общества и гражданами.
К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся:
а) политические (нормализация общественно-политической ситуации, разрешение социальных конфликтов, снижение уровня социально- политической напряженности, осуществление международного сотрудничества в области противодействия терроризму);
б) социально-экономические (оздоровление экономики регионов Российской Федерации и выравнивание уровня их развития, сокращение масштабов маргинализации общества, его социального и имущественного расслоения и дифференциации, обеспечение социальной защиты населения);
в) правовые (реализация принципа неотвратимости наказания за преступления террористического характера, незаконный оборот оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, радиоактивных материалов, опасных биологических веществ и химических реагентов, финансирование терроризма, а так- же регулирование миграционных процессов и порядка использования информационно-коммуникационных систем);
г) информационные (разъяснение сущности терроризма и его общественной опасности, формирование стойкого неприятия обществом идеологии насилия, а также привлечение граждан к участию в противодействии терроризму);
д) культурно-образовательные (пропаганда социально значимых ценностей и создание условий для мирного межнационального и межконфессионального диалога);
е) организационно-технические (разработка и реализация целевых программ и мероприятий по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты, совершенствование механизма ответственности за несоблюдение требований обеспечения антитеррористической защищенности объектов террористической деятельности и улучшение технической оснащенности субъектов противодействия терроризму). Специальное предупреждение экстремизма и преступлений террористического характера предполагает целенаправленное реагирование на их специфические причинные комплексы и другие обстоятельства, участвующие в детерминации данных явлений. Нельзя добиться успеха в борьбе с терроризмом и экстремизмом, не ведя активной и успешной борьбы с организованной преступностью, а также с иными криминальными проявлениями – экономической, коррупционной и другими видами преступности. Содержание специально-предупредительной деятельности – это работа с людьми как в аспекте повышения бдительности и защищенности потенциальных жертв терроризма, их специального просвещения, так и с позиции исключения возможности совершения конкретным человеком преступления террористического характера. Индивидуальное предупреждение преступлений террористического характера приобретает особое значение в условиях продуманного вовлечения людей в совершение преступлений террористического характера. Это – организованная, целенаправленная, учитывающая личностные характеристики и условия жизни людей деятельность организаторов терроризма.
Индивидуальное предупреждение преступлений террористического характера должно учитывать особенности процессов и характера «обработки» субъектов таких преступлений. При необходимости следует привлекать специалистов в области психопрограммирования, а также специалистов, способных нейтрализовать оказанное на таких субъектов длительное и интенсивное воздействие.
2. Правовые и организационные основы предупреждения органами внутренних дел преступлений, связанных с экстремистской деятельностью
Экстремизм, проникая во все сферы жизнедеятельности общества, в настоящее время обрел масштабы, которые без преувеличения позволяют отнести его к одной из угроз национальной безопасности России. Спектр наносимого экстремистской преступностью вреда социуму чрезвычайно широк. Его проявления варьируются от психологического и материального ущерба обществу и государству до лишения жизни конкретных индивидов. Последствия преступных проявлений экстремизма могут проявляться как сразу после совершения соответствующих деяний, так и иметь долгосрочные перспективы.
Федеральный закон от 25 июля 2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» дает понятие экстремистской деятельности, субъектов противодействия, выделяет принципы противодействия. Экстремистская деятельность (экстремизм) определяется как: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; совершение преступлений по мотивам, указанным в пункте «е» части первой статьи 63 Уголовного кодекса Российской Федерации; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения; публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением; организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению; финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг. Высокая степень обеспокоенности законодателя проблемой экстремизма в современном российском обществе выразилась в принятии Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственно- го управления в области противодействия экстремизму» от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ1. Появление данного документа и предыдущие многочисленные изменения антиэкстремистского блока норм на сегодняшний день не могут свидетельствовать о наличии целостной и последовательной государственной политики в области противодействия экстремизму. Федеральный закон «О полиции» возлагает на полицию обязанность принимать меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан (п. 16 ч. 1 ст. 12). В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»2 МВД России принимает в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. Непосредственно такие обязанности возложены на территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации
Головным оперативным подразделением в системе МВД России по организации противодействия терроризму и экстремизму является Главное управление по противодействию экстремизму, на которое Указом Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» возложены функции по противодействию экстремистской деятельности. В пределах своей компетенции оно осуществляет функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию, а также правоприменительные полномочия в области противодействия экстремистской деятельности и терроризму. К числу его основных задач следует отнести:– организацию и участие в формировании основных направлений государственной политики по вопросам своей деятельности; – противодействие экстремистской деятельности и терроризму; – организацию взаимодействия подразделений Министерства с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам своей компетенции; – координацию в установленном порядке деятельности территориальных органов МВД России и подразделений центрального аппарата МВД России по вопросам деятельности ГУПЭ МВД России; – организационно-методическое обеспечение и оказание практической помощи территориальным органам МВД России и их структурным подразделениям по вопросам своей деятельности. В соответствии с приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 в самом министерстве, в органах внутренних дел субъектов Федерации, а также в управлениях внутренних дел созданы координационно-методические советы по предупреждению преступлений, в задачи которых входит руководство и объединение усилий разных подразделений этих органов, в том числе направленных на предупреждение преступлений террористического и экстремистского характера.
3. Место, роль и основные направления органов внутренних дел в предупреждении проявлений терроризма и экстремизма
Органы внутренних дел участвуют в борьбе с терроризмом в пределах собственной компетенции посредством разработки и реализации профилактических, режимных, организационных, воспитательных и других мер предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности; сотворения и поддержания в нужной готовности ведомственных систем противодействия совершению преступлений террористического характера; предоставления материально-технических и денежных средств, информации, транспортных средств и средств связи, медицинского оборудования и медикаментов, а также в других формах исходя из потребностей в области борьбы с терроризмом. Предупреждение преступлений террористического характера и противоправных деяний экстремистской направленности является одной из приоритетных задач оперативно-служебной деятельности ОВД. Органы внутренних дел играют особую роль среди субъектов, осуществляющих противодействие терроризму и экстремизму. Она определяется разнообразием и широтой компетенции, обширным спектром полномочий по осуществлению оперативно-розыскной, административно-юрисдикционной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности по борьбе с основной массой преступлений, наличием в структуре разных служб и подразделений, включая специализирующихся на предупреждении преступлений террористического характера. Исходя из этого, в зависимости от ситуации, субъектами предупредительной деятельности в отношении терроризма и экстремизма могут выступать любые службы и подразделения органов внутренних дел и их представители. Выполнение органами внутренних дел задач по предупреждению преступлений террористического и экстремистского характера во многом зависит от четкого определения функций и обязанностей каждого подразделения и службы, а также согласованности их действий, организации оптимального взаимодействия всех специализированных и неспециализированных субъектов предупреждения преступлений и правонарушений. Координация способствует активизации деятельности, объединению усилий всех подразделений и служб органов внутренних дел, устранению дублирования и «распыления» сил, задействованных в предупреждении преступлений террористического и экстремистского характера. Взаимодействие в органах внутренних дел осуществляется в формах совместного планирования, своевременного доведения до личного состава оперативной обстановки, постановки общих и индивидуальных задач каждому подразделению или конкретному наряду; проведения совместных инструктажей, определения порядка связей и системы обмена информацией о складывающейся обстановке, оказания взаимной помощи и поддержки при выполнении совместных мероприятий, создания объединенных следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений террористического и экстремистского характера. Для эффективного предупреждения терроризма и экстремизма необходимо наладить системный подход в организации предупредительных мер не только на государственном, но и на региональном и местном уровнях. Имеется достаточное количество специализированных структур, которые подготовлены к антитеррористической работе лишь с сугубо силовой стороны, поскольку ориентированы на проведение силовых акций, когда преступление уже совершено. Между тем контроль над терроризмом – это прежде всего кропотливая каждодневная работа, позволяющая выявлять террористические организации на стадии их возникновения, а террористические акты – на стадии планирования и подготовки. Поэтому перед органами внутренних дел ставится первостепенная задача – выявлять потенциальные источники терроризма и экстремизма. В этих целях органами внутренних дел анализируются статистические и иные данные, характеризующие качественно-количественные показатели преступности, причины и условия, проводятся прикладные криминологические исследования на отдельных объектах, целевые профилактические операции («Антитеррор», «Вихрь» и др.). О наличии криминогенных факторов, путях и средствах их устранения информируются органы власти, местного самоуправления и другие субъекты, обладающие возможностями и полномочиями по практической реализации соответствующих предложений антикриминального характера. Проводится работа по повышению юридической культуры граждан, оказывается консультационная помощь населению по вопросам защиты от противоправных посягательств.
Статистические данные свидетельствуют о том, что из общего количества зарегистрированных преступлений террористического характера (в 2007 году - 759, в 2008 году – 642, в 2009 году – 654, в 2010 году – 581, в 2011 году - 622, в 2012 году - 637, в 2013 году – 661, в 2014 году – 1 127) большая часть выявляется сотрудниками органов внутренних дел. Так, в 2014 году из 1 128 зарегистрированных преступлений 852 выявлено органами внутренних дел. Для сравнения, органами ФСБ России – 189, следственными органами СК России – 41. В 2013 году наблюдалась такая же картина: из 661 зарегистрированных преступлений террористического характера 539 преступлений выявлено органами внутренних дел. Для сравнения, органами ФСБ России – 52, следственными органами СК России – 43.
Значительная часть преступлений, в том числе террористического характера, совершается в условиях латентности, и поэтому их раскрытие дело достаточно сложное и трудоёмкое, требующее умелого сочетания как административно-процессуальных, так и оперативно-розыскных действий.
Выявление и раскрытие террористических преступлений характеризуются альтернативной подведомственностью. Так, на органы внутренних дел возлагается раскрытие преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели. Исследования, проведенные по линии МВД России, свидетельствуют о том, что более половины совершенных преступлений террористического характера имели корыстный мотив, следовательно, относились к компетенции органов внутренних дел.
Органы внутренних дел в административной деятельности с целью выявления признаков терроризма опираются на Концепцию противодействия терроризму, Стратегию национальной безопасности. Однако в качестве детализирующих и конкретизирующих эту деятельность выступают Закон «О противодействии терроризму», Закон «О полиции», а также ведомственные акты.
Так, в соответствии с Законом «О противодействии терроризму», в целях выявления, пресечения и раскрытия преступлений террористического характера, на отдельных территориях может проводиться контртеррористическая операция. Сотрудники органов внутренних дел в ходе контртеррористической операции проверяют у физических лиц наличие документов, удостоверяющих их личность, а в случае их отсутствия обязаны доставить указанных лиц в органы внутренних дел для установления личности. Этим же Законом предоставлено право сотрудникам органов внутренних дел в ходе проведения контртеррористической операции осуществлять беспрепятственное проникновение как в жилые, так и нежилые строения, а также на земельные участки независимо от форм собственности. При проходе (проезде), выходе (выезде), в пределах территории, на которой осуществляется контртеррористическая операция, в обязательном порядке производится досмотр физических лиц и их вещей, а также досмотр транспортных средств. В случае неповиновения законному требованию сотрудника органа внутренних дел либо оказания противодействия проведению контртеррористической операции, ст. 20.27 КоАП РФ предусматривает административную ответственность физических лиц.
Изучение материалов судебной практики свидетельствует о том, что проверка паспортного режима нередко заканчивается вооруженным сопротивлением. Так, приговором Верховного суда Чеченской Республики от 5 мая 2011 г. установлено, что мотивом преступления, совершенного Х.Б. Хусеновым, явилось воспрепятствование законной деятельности сотрудника правоохранительного органа при проверке паспортного режима, а именно вооруженное сопротивление.
Закон «О полиции» обязывает сотрудников органов внутренних дел участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму. Так, сотрудник полиции при получении сообщения о совершении преступления террористического характера обязан без промедления прибыть на место происшествия и принять меры, направленные на устранение угрозы безопасности граждан. Затем, документировав обстоятельства совершенного преступления, приступить к обеспечению сохранности следов преступления до приезда следственно-оперативной группы.
Эффективное противодействие терроризму, успешное осуществление контртеррористической деятельности не достигнет своей цели без активного участия службы участковых уполномоченных полиции. В соответствии с приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» участковый уполномоченный полиции обязан иметь полную информацию о местах хранения огнестрельного оружия и взрывчатых материалов.
При получении сообщения о совершении теракта должен: оказать помощь пострадавшим, принять меры к пресечению преступления; приступить к задержанию (преследованию) подозреваемых; установить место, время, способ совершения теракта, приметы подозреваемого, возможных очевидцев происшествия; принять меры по сохранению следов преступления и иных предметов, имеющих значение для дела; незамедлительно доложить о совершенном теракте в дежурную часть и действовать по указанию оперативного дежурного. В случае отсутствия возможности прибытия на место происшествия следственно-оперативной группы, с целью сохранения следов теракта, участковый уполномоченный полиции обязан приступить к самостоятельному производству неотложного следственного действия - осмотра места происшествия. Обнаруженные им следы преступления подлежат фиксации, закреплению, изъятию и последующему исследованию, согласно требованиям УПК РФ.
Участковый уполномоченный полиции обязан в постоянном режиме осуществлять контроль места возможной закладки взрывных устройств в местах массового пребывания людей, проверить подвальные и чердачные помещения жилых и нежилых строений. В зоне особого внимания должны быть объекты, арендуемые различными коммерческими структурами. Участковому уполномоченному полиции такой объем работы одному не под силу, необходимо прибегнуть к помощи общественности обслуживаемой территории путем установления доверительных отношений с гражданами. В его же обязанности должно входить проведение разъяснительной работы среди населения путем проведения бесед, а также инструктажей о порядке их действий при обнаружении подозрительных предметов, напоминающих взрывные устройства, и взрывных веществ. Террористы для закладки взрывного устройства и взрывного вещества чаще всего выбирают транспортное средство, как правило, личный либо служебный автомобиль. Материалы судебной практики свидетельствуют о том, что для размещения взрывного устройства и взрывного вещества преступники выбирают различные части автомобиля: багажник, салон, бензобак, капот. Нередки случаи установления взрывчатки с дистанционным управлением не только в самом автомобиле, но и на некотором расстоянии от транспортного средства. Подрывник, как правило, ведет наблюдение со стороны.
С целью проверки обоснованного предположения о наличии в транспортном средстве взрывчатого вещества, взрывного устройства, оружия, боеприпасов, патронов сотрудник ГИБДД в соответствии с Административным регламентом обязан произвести административнопроцессуальное действие - досмотр транспортного средства.
Сотрудника ГИБДД в процессе досмотра транспортного средства должно насторожить наличие необычных деталей внутри или снаружи автомобиля, обрезков проводов неподалеку от автомобиля или внутри салона. В случае обнаружения в ходе досмотра транспортного средства признаков преступления, в том числе взрывчатого вещества либо взрывного устройства, сотрудник ГИБДД обязан: доложить об этом оперативному дежурному и действовать по его указанию; дождаться прибытия следственнооперативной группы; составить рапорт об обнаружении признаков преступления террористического характера, с последующим вручением его руководителю следственнооперативной группы. В случае задержания лица, подозреваемого в совершении теракта, либо при обнаружении у физического лица или в его вещах оружия, взрывного устройства, взрывного вещества сотрудники органов внутренних дел обязаны произвести личный досмотр, а также досмотр его вещей.
Оперативно-розыскная профилактика терроризма и экстремизма, осуществляемая органами внутренних дел.
Использование специальных мероприятий органов внутренних дел для выявления готовящихся актов терроризма и экстремистских проявлений, незаконного изготовления и хранения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств. Специальные мероприятия в предупреждении террористической и экстремистской деятельности. Осуществление органами внутренних дел межрегиональных специальных операций по предупреждению и пресечению готовящихся актов терроризма; систематических проверок деятельности по ведению учета и обеспечению сохранности взрывчатых материалов гражданского назначения в организациях, осуществляющих их производство, транспортировку, хранение и использование; осуществление комплекса оперативно-розыскных и охранных мероприятий, направленных на выявление и пресечение деятельности террористических и экстремистских групп, в том числе имеющих международные связи; выявление организованных преступных групп и сообществ, в первую очередь образованных на технической основе и занимающихся торговлей оружием, боеприпасами и взрывчатыми веществами; реализация мероприятий по усилению охраны и обеспечению безопасности объектов атомного комплекса и энергетики, предприятий, использующих в своем производственном цикле радиационные, взрыво- и пожароопасные материалы и сильнодействующие отравляющие и ядовитые вещества, метрополитена, других объектов повышенной опасности; обследование объектов административных зданий, жилого сектора с целью выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений террористического характера; миграционный контроль; розыск террористов и экстремистов, скрывшихся от следствия и суда, а также лиц, в отношении которых имеется информация о намерении совершить преступление террористической и экстремистской направленности; корректировка системы единой дислокации с целью максимального сближения постов и маршрутов патрулей к местам возможного совершения преступлений террористического и экстремистского характера; принятие мер к недопущению незаконного поступления финансовых средств, оружия, боеприпасов и средств связи, в том числе от иностранных государств.