План:
1. понятие правотворчества как функция государства
2. прокуратура и правотворчество
3. особенности участия прокуратуры в правотворчестве
4. регламентирование данной деятельности ведомственными приказами ген.прокурора РФ
В соответствии с п.4 ст.1 ФЗ «о прокуратуре»: прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. Данное право подчеркивает значение прокуратуры в совершенствовании действующего законодательства, поскольку законодательство является основой (фундаментом) любого государства, тем более правового. Правотворчество не лежит за рамками правотворческой деятельности, а лежит в сфере правозащитной деятельности прокуратуры, поскольку именно органы прокуратуры являются гарантом исполнения законов на территории РФ.
Прокуратура РФ является органом наиболее осведомленным о состоянии законности в государстве, имеющий определенные властные полномочия, что обуславливает ее возможность влиять на правотворчество государства. Иными словами, в ходе осуществления ПН за состояние законности в РФ, прокуроры собирают, оценивают, анализируют всю информацию, которая характеризует соответствие ныне действующих норм (законов) наличным потребностям современной общественной жизни. В ходе этой деятельности и анализов (в первую очередь) получают сведения о существующих проблемах в законодательстве, о правотворческих упущениях, иных издержках и дефектов всей правотворческой деятельности государства. Именно вышеизложенным и обусловлена необходимость привлечения органов прокуратуры РФ к правотворческой деятельности в государстве.
Кроме того, необходимо отметить, что правотворческую деятельность прокуратуры РФ, по существу, можно отнести также к составляющей надзорные функции прокуратуры, поскольку именно через участие в этой деятельности прокуратуры, она оказывает непосредственное и существенное влияние на качество законодательства, на состояние режима в стране, на укрепление единства государства, на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, а также государства и общества.
Следовательно, участие органов прокуратуры РФ в правотворческой деятельности представляет собой нечто иное, как важнейшее, необходимое условие достижения данным органом своих целей и решения поставленных задач.
Формы участия прокуратуры РФ в правотворческой деятельности:
Участие прокуратуры в подготовке нормативных актов
Проведение правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных актов
Участие представителей прокуратуры в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов власти
Участие представителей прокуратуры РФ в правотворческой деятельности иных государственных органов
Правотворческая деятельность прокуратуры, связанная с согласованием НПА, принимаемых иными государственными органами
Ведомственное нормотворчество прокуратуры
Ген.прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, а также прокуратуры городов/районов по решениям и поручениям представительных (законодательных) органов власти привлекаются к подготовке проектов законов и иных правовых актов. Кроме этого, на основании анализа законодательства существующей правоприменительной практики органы прокуратуры РФ разрабатывают проекты законодательных и иных нормативных актов по тем вопросам, которые требуют дополнительного правового регулирования, а в случае возникновения необходимости устранения противоречий в действующем законодательстве. Государственной Думой РФ, представительными (законодательными) органами РФ, также органами МС в органы прокуратуры РФ направляются проекты наиболее важных законов, также других актов, по которым прокуратура дает заключение (после их изучения) на предмет соответствия этих проектов актам действующего законодательства. Тщательное изучение этих проектов и их оценка, с точки зрения законности и конституционности, дает возможность прокуратуре предупреждать принятие актов, противоречащих действующему законодательству. Кроме того, что прокуроры дают заключения по этим проектам, прокуроры имеют право участвовать в работе различных ведомственных комиссий, т.е. они присутствуют на заседаниях комиссий при обсуждении проектов законов, подзаконных актов и принятии этих актов. Об этом прямо говорится в приказе ген.прокурора №30 от 22 мая 1996 года «об организации ПН за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Необходимо обратить внимание на то, что современная Конституция РФ не предоставляет ген.прокурору РФ право законодательной инициативы (хотя раньше ген.прокурор имел право на законодательную инициативу).
При осуществлении действий, связанных с участием прокуроров в правотворческой деятельности и сами органы прокуратуры обязаны руководствоваться и руководствуются ведомственными н.а. – это те н.а., которые издаются прокурорским ведомством и обязательны для исполнения всеми прокурорами (в широком смысле этого слова, т.е. всеми прокурорскими работниками (от помощника прокурора до ген.прокурора)).
К таким ведомственным н.а. относятся:
Приказы
Указания
Инструкции
Положения и др.
Изложенные в этих актах требования призваны обеспечить исчерпывающую информированность прокуратуры РФ о планах законотворческой деятельности законодательных, исполнительных органов гос.власти, а также своевременное влияние на концепцию и редакцию законов. Кроме того, органы прокуратуры руководствуются еще и ведомственными актами иных ведомств, но руководствуются теми актами, которые также влияют на концепцию и редакцию закона. Следовательно, не имея непосредственного влияния на законотворчество, прокуратура РФ, тем не менее, опосредовано оказывает это влияние, тем самым формируя позицию законодателя по тому либо иному законодательному вопросу.
Следует также отметить и такие формы участия ген.прокуратуры РФ в правотворческой деятельности, как совместное с другими гос.органами издание н.а. в порядке, определенном законом, а также издание гос.органами актов, т.е. актов иных ведомств, согласованных с ген.прокуратурой РФ. Само согласование как форма участия прокуратуры в правотворческой деятельности обусловлено характером надзорных функции и задач прокуратуры.
Собственная правотворческая деятельность прокуратуры РФ достаточно разнообразна по формам и методам, а также по юридическому значению, принимаемых правовых актов, например определенная часть правотворческих актов прокуратуры РФ непосредственно подчинена задачам прокурорского надзора и распространяет свое действие на иные органы государства и их ДЛ, а также порой имеет международный характер, например, заключаемые ген.прокурором РФ с прокуратурами других государств нормативные договоры и издаваемые ею совместно с другими государствами, как правило, с федеральными правоохранительными органами или ведомствами, НПА – приказы и указания.
Другая часть представляет собой ведомственные правовые акты, которые обязательны для выполнения всеми прокурорскими работниками. Они, как правило, должны регулировать вопросы деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения. Право ген.прокурора РФ издавать такие акты следует из его статуса, поскольку ген.прокурор возглавляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений РФ. Ген.прокурору подчинены также правоохранительные органы и нижестоящие прокуроры (он является координатором правоохранительных органов по борьбе с преступностью). Ведомственные н.а. ген.прокурора РФ должны отвечать всем требования, предъявляемым к актам подобного характера. Порядок подготовки органами прокуратуры РФ ведомственных н.а. определяется регламентом ген.прокуратуры РФ, утв. Приказом ген.прокурора РФ №2 от 15 января 2003 года.
Проекты этих документов готовит главное управление, управление и отделы ген.прокуратуры.
План:
1. понятие принципов. Отличие научных принципов от правовых
2. общеорганизационные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
3. специфические прокурорские принципы
Литература: учебник; общеорганизационные принципы по учебнику Винокурова, Сухарева, Галустяна; все принципы – монография Ергашева 2007 года; настольная книга прокурора 2002 года под ред. проф. Герасимова; настольная книга прокурора 2012 года под ред. Капинус (ректор академии Ген.прокуратуры РФ).
Понятие принципов. Отличие научных принципов от правовых
Принципы - это основные руководящие начала, но эти начала могут быть научными и правовыми.
Научные принципы – это основополагающие начала, какой-либо науки научной дисциплины, предмета. Они не зафиксированы в конкретных правовых нормах и как правило носят общий характер. Они отражают основные руководящие начала какой-либо науки, предмета исследования.
Правовые принципы отличаются от научных тем, что содержатся в конкретных правовых нормах либо вытекают из понимания и сути конкретной правовой нормы, поэтому правовые принципы представляются в виде правовых положений.
Динамика социально-экономической жизни РФ обусловила изменение правового статуса и даже ликвидацию ряда государственных учреждений. Объективная реальность показала востребованность органов прокуратуры с их традиционно-сложившимися принципами организации и деятельности как эффективного механизма, обеспечивающего реализацию воли высших органов государственной власти.
В юридической литературе принципы принято рассматривать в системе.
Система – это определенный порядок в расположении и связи действий, это есть нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей.
Именно с этих позиций принципы организации и деятельности прокуратуры РФ являются общеорганизационными и специфическими началами всей прокурорской деятельности.
Формирование первой группы принципов (общеорганизационных) связано с тем, что прокуратура РФ является частью государственного аппарата и именно вследствие этого для ее организации характерны наиболее общие принципы, определяющие организацию всего государственного аппарата в целом, но при этом каждой части гос.аппарата присущи свои особенности.
Это относится и к органам прокуратуры, поскольку они выполняют специфические функции, важнейшей из которых является осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ ФЗ.
Данная специфика обусловила появление второй группы принципов – специфически прокурорских, отражающих особенности функционирования деятельности всех прокурорских органов в РФ.
Общеорганизационные принципы
Принцип законности.
Законность означает требование строгого и неукоснительного соблюдения всех предписаний правовых норм.
Принцип законности важнейший принцип правового государства. Он пронизывает все сферы, регулируемых правом общественных отношений. Вне всякого сомнения, вся деятельность прокуратуры должна быть пронизана законностью.
Законность это такое начало, в силу которого все действия прокуратуры РФ должны соответствовать целям и смыслам правовых предписаний.
Принцип законности имеет 2 стороны проявления: внешнюю сторону и внутреннюю.
Внешняя сторона – это отношение прокуратуры с поднадзорными и неподнадзорными субъектами в целях обеспечения исполнения законов. Прокурор вступает в правовые отношения с различными органами власти, управления, коммерческими и другими структурами и данные отношения по существу являются законоохранительными, поскольку возникают и развиваются в связи с нарушением законов. В их рамках происходит выявление правонарушений и принимаются меры по их устранению.
Принцип законности также является критерием оценки действий субъектов, которые оцениваются с точки зрения соответствия или несоответствия норм права. Никакие иные критерии здесь не действуют!
Прокурорский надзор осуществляется от имени РФ под руководством законодательной власти и обязан осуществляться практически во всех сферах общественных отношений за небольшим исключением: он не распространяется на законодательную власть, Президента РФ, Правительство РФ, судебные органы. Но прокурор осуществляет правообеспечительную деятельность только по поводу соблюдения законов и подзаконных актов, имеющих силу закона.
Внутренняя сторона. Она касается отношения прокурора к своим собственным действиям.
Сам прокурор обязан строго руководствоваться законом, все действия прокурора должны быть правомерными. Прокуроры не могут и не должны совершать какие-либо правонарушения и прокуроры не имеют право на ошибку!
К внутренней стороне принципа законности относится также инициативность прокурора при выявлении и устранении правонарушений.
Прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, поскольку несвоевременное выявление нарушение законности и непринятие предусмотренных законом мер по их устранению способствует совершению аналогичных правонарушений впредь.
Принцип равенства всех перед законом.
Данный принцип закреплен в ст.19 К РФ: все равны перед законом и судом.
В прокурорской деятельности данный принцип проявляется в равном (одинаковом) отношении прокурора ко всем без исключения поднадзорным субъектам.
Спектр действия данного принципа охватывает и широкий круг неподнадзорных прокуратуре субъектов (например, граждане). В сферу проявления этого принципа попадают как ФЛ, так и ЮЛ.
Этот принцип предполагает также фактическое равенство всех субъектов, попадающих в сферу деятельности прокуратуры независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, организациям, предприятиям, учреждениям, а также иных обстоятельств.
Данное основополагающее положение является стержневым, поскольку пронизывает все правовые предписания, характеризующие надзорные и ненадзорные функции прокуратуры. Данный принцип означает, что деятельность всех органов прокуратуры осуществляется на основе единого для всех субъектов законодательства в строго предусмотренном законом порядке и с равными гарантиями для каждого субъекта. В связи с чем, любое лицо может обратиться в органы прокуратуры по поводу любых правонарушений и защиты своих прав, а органы прокуратуры обязаны обеспечить одинаковое отношение к указанным лицам и не допускать относительно их какой-либо дискриминации.
Гарантией данного принципа является то, что органы прокуратуры РФ составляют единую систему и осуществляют свою деятельность на единых началах. Создание на территории РФ альтернативной прокуратуры недопустимо!
Принцип гласности.
Гласность – это осведомление населения, ДЛ о работе органов прокуратуры.
Данный принцип закреплен в п.2 ст.4 ФЗ «о прокуратуре РФ». В соответствии с требованиями данного принципа органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иных специально охраняемых законом тайн.
Следовательно, прокуроры, осуществляя надзор за исполнением закона и выполняя другие полномочия, действуют открыто в той степени, в которой это не противоречии законодательству РФ.
Данный принцип проявляется в 2-ух направлениях:
а) в активном воздействии на граждан, ДЛ в целях обеспечения нормальной жизни общества, упорядочения складывающихся в нем отношений. Иными словами это один из способов правового воспитания граждан.
б) проявляется в контроле общества и граждан за работой самих органов прокуратуры. Поскольку именно общество и граждане дают оценку прокуратуре, проявляя в ней положительные моменты и недостатки. Требование по соблюдению принципа гласности, а также формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и СМИ детально урегулированы приказом Ген.прокурора РФ №34 от 4 марта 2008 года «О взаимодействиях органов прокуратуры со СМИ и общественными организациями». В соответствии с этим приказом прокуроры обязаны совершенствовать формы и методы работы со СМИ и общественными организациями постоянно, а руководители прокуратур – регулярно проводить личные встречи с редакциями ведущих политических изданий, периодических изданий, электронных СМИ, информационных агентств, представителями общественных организаций и т.д. Данное направление деятельности прокуратуры рассматривается в прокуратуре как одна из важнейших служебных обязанностей прокурорских работников.