81
деральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств, служб и агентств, а также законов и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом научной экспертизы проектов нормативных правовых актов являются обстоятельства, фактические данные, подлежащие установлению в процессе экспертизы посредством использования субъектом, ее осуществляющим, своих специальных знаний.
Субъектами научной экспертизы проектов нормативных правовых актов являются специально уполномоченные на то компетентные в соответствующей области органы и лица. Внутренние (служебные) научные экспертизы осуществляются специальными органами и подразделениями правотворческих органов (например, юридическими службами федеральных органов исполнительной власти в отношении принимаемых ими подзаконных нормативных правовых актов), внешние (независимые) – научными учреждениями, а также экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в соответствующей области. При этом общее ограничение, которое распространяется на проведение как внутренних, так и внешних экспертиз, заключается в том, что в качестве экспертов проекта нормативного правового акта не могут выступать лица, принимавшие участие в разработке (подготовке) соответствующего проекта.
Результатом научной экспертизы проектов нормативных правовых актов является заключение эксперта (группы экспертов), которое всегда имеет письменную форму. В заключении указывается, когда, кем и на каком основании произведена научная экспертиза, какие материалы и методики использованы, каковы поставленные перед экспертом (экспертами) вопросы, в нем также непосредственно излагаются мотивированные ответы. Заключение в обязательном порядке подписывается лицом или лицами, производившими экспертизу.
Достоверность результатов, полученных в ходе научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, определяется правильным выбором методики исследования и соблюдением принципов проведения экспертизы.
Используемый при проведении экспертизы специальный комплекс методов, позволяющих обеспечить выработку научно обоснованного мотивированного ответа на вопросы, поставленные перед экспертом (группой экспертов), представляет собой методику иссле-
82
дования, выбор которой определяется предметом исследования, его задачами, а также компетенцией эксперта.
К числу наиболее важных принципов проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов могут быть отнесены:
−научная обоснованность, обеспечиваемая, главным образом, правильным выбором и соблюдением методики исследования, проводимого компетентным специалистом;
−полнота и объективность, предполагающая всесторонний анализ представленных на экспертизу проектов нормативных правовых актов;
−законность, предполагающая соблюдение юридически закрепленных оснований и порядка проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов;
−независимость, предполагающая запрет на допуск в качестве экспертов проекта нормативного правового акта лиц, принимавших участие в его разработке;
−гласность, предполагающая: обеспечение свободного доступа экспертов к любой информации и материалам, необходимым для дачи заключения; обеспечение возможности участия экспертов, проводивших экспертизу законопроекта, в обсуждении проекта (в том числе возможности выступить при обсуждении, давать пояснения и отвечать на вопросы в связи с представленным заключением по проекту); возможность ознакомления граждан с результатами проведенной экспертизы;
−профессионализм, предполагающий осуществление экспертизы только компетентными специалистами;
−ответственность экспертов за полноту и объективность анализа
иобоснованность заключения, данного по результатам экспертизы. Научные экспертизы проектов нормативных правовых актов
весьма разнообразны, при этом их классификация может быть проведена по целому ряду оснований.
По выборке объектов различают: тотальную экспертизу, проводимую в отношении всех проектов нормативных правовых актов (например, в рамках правового мониторинга); тематическую экспертизу, проводимую в рамках проектов нормативных правовых актов в какой-то определенной сфере (например, в сфере таможенных правоотношений); и выборочную экспертизу, проводимую в отношении проектов отдельных нормативных правовых актов.
По предмету различают: правовую (юридическую), лингвистическую, экономическую, финансовую, политологическую, экологиче-
83
скую, научно-техническую и иные виды научных экспертиз, связанных с привлечением специальных познаний из других наук.
По степени сложности различают: специализированные экспертизы, проводимые в рамках какой-то одной области научного знания, и комплексные, проводимые в тех случаях, когда проект нормативного правового акта затрагивает несколько сфер общественных отношений, что требует привлечения специалистов из разных областей научного знания.
По субъекту различают: единоличную и комиссионную экспертизу. При этом разновидностью последней является комплексная экспертиза, специфической чертой которой выступает ее проведение с привлечением ученых и специалистов из различных областей научного знания. По данному основанию можно также выделить: внутренние (служебные) и внешние научные экспертизы проектов нормативных правовых актов (включая экспертизы, проводимые научными институтами, высшими учебными заведениями, ведущими учеными, научно-исследовательскими учреждениями и организациями, например – Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации).
Кроме того, в зависимости от субъекта, производящего экспертизу, иногда различают: государственную, общественную и международную экспертизу. Учитывая, что общественная экспертиза является, в первую очередь, формой общественного (непрофессионального) контроля за деятельностью органов государственной и муниципальной власти, осуществляемой на основе Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (в ред. от 05.12.2017) «Об Общественной палате Российской Федерации» и Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (в ре д. от 29.12.2017) «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» Общественной палатой Российской Федерации, общественно-экспертными советами и иными организациями гражданского общества, представляется, что она не может рассматриваться в качестве разновидности научной экспертизы.
По времени (этапам) проведения разграничивают: первоначальную, повторную и дополнительную экспертизу. При этом повторная экспертиза может осуществляться, если представленное экспертами заключение не отвечает предъявляемым к нему требованиям, если в процессе обсуждения и доработки проекта нормативного правового акта в его текст были внесены существенные изменения или дополнения, а также в иных случаях, а дополнительная экспертиза прово-
84
дится для исследования отдельных вопросов, а не всего проекта. После проведения повторной экспертизы, а в случае необходимости – дополнительной, и устранения всех замечаний, проект нормативного правового акта, как правило, принимается в окончательной форме.
Отдельно следует остановиться на особенностях правового регулирования порядка проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов. Необходимо отметить, что научная экспертиза проектов нормативных правовых актов не относится к числу судебных экспертиз, проводимых государственными судебно-эксперт- ными и иными учреждениями и судебными экспертами в процессе судопроизводства, в связи с чем на нее не распространяется действие Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ (в ред. от 08.03.2015) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
Предметом правового регулирования порядка проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов является правотворческая деятельность, по отношению к которой подобная экспертиза выступает не сопутствующим мероприятием (например, общественная экспертиза), а рассматривается в качестве отдельного этапа правотворческой деятельности.
На законодательном уровне правовое регулирование порядка проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов в настоящее время осуществляется на основе федеральных законов от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. от 21.10.2013), от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 28.12.2017), от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 07.02.2017), от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 31.12.2017), от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 05.02.2018), от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 19.02.2018).
Однако в бóльшей степени правовое регулирование порядка проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов осуществляется на основе подзаконных нормативных правовых актов: указов Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528
85
«О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов», от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (в ред. от 09.04.2018) и др.; постановлений Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (в ред. от 13.03.2015), от 2 апреля 2002 г. № 207 «Об утверждении Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти», от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и др.; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 23.03.2018); постановления Совета Федерации Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» (в ред. от 17.01.2018); приказов Минюста России, Минэкономразвития России и иных федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, правовое регулирование порядка организации и проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется на основе регионального законодательства. Например, в Тюменской области действует Закон от 7 марта 2003 г. № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» (в ред. от 29.06.2017).
Как видно, особенностью правового регулирования порядка организации и проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов является не только рекомендательный характер большинства норм, но также отсутствие единого подхода к правовому регулированию научных экспертиз, вследствие чего, законодательство и подзаконное нормотворчество в этой сфере представлено совокупностью нормативных правовых актов, не приведенных в единую систему.
Наиболее часто осуществляемыми на практике научными экспертизами проектов нормативных правовых актов на сегодняшний день являются правовая (юридическая) и лингвистическая экспертизы.