Международно-правовые основы противодействия партийной и электоральной коррупции на пространстве Содружества Независимых Государств
В.В. Красинский,
доктор юридических наук
Политические процессы, происходящие на пространстве Содружества Независимых Государств (рост числа злоупотреблений и превышения должностных полномочий, взяточничество государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности, фальсификации избирательных документов, массовый подкуп избирателей, продажа мест в партийных списках, нецелевое расходование бюджетных средств, злоупотребления при формировании и расходовании средств избирательных фондов и др.), свидетельствуют о том, что, несмотря на национальные планы и концепции борьбы с коррупцией, коррупция глубоко проникла в политическую сферу, поразила банковский сектор, партийные структуры, органы государственной власти и местного самоуправления.
С учетом возросших масштабов коррупционной пораженности, повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений, значимости антикоррупционной политики, противодействие партийной и электоральной коррупции в государствах Содружества в XXI веке стало осуществляться не только на национальном, но и на международном уровне. Правосубъектность государств-участников СНГ в сфере противодействия партийной и электоральной коррупции определяется не только их национальными законами, но и форматом участия в международных организациях и наличием соответствующих политико-правовых обязательств Законы о борьбе с коррупцией приняты в Украине, Республике Беларусь, Азербайджанской Республике, Республике Казахстан, Республике Молдова, Республике Таджикистан, Кыргызской Республике, Российской Федерации..
Все 11 государств-участников СНГ (Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Российская Федерация, Туркменистан, Украина) являются членами ООН и ОБСЕ, 6 государств Содружества являются членами ГРЕКО (Группы государств против коррупции) (Республика Армения, Азербайджанская Республика, Республика Беларусь, Республика Молдова, Российская Федерация и Украина), 5 государств (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Молдова, Российская Федерация, Украина) - члены Совета Европы, 5 (Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан) - члены ШОС.
Первостепенное значение в структуре международно-правовых основ противодействия партийной и электоральной коррупции имеют универсальные акты ООН Предметом настоящей статьи является рассмотрение международных актов, регулирующих противодействие партийной и электоральной коррупции, территориальное действие которых распространяется на пространство СНГ..
Антикоррупционные стандарты ООН закреплены в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят резолюцией ГА ООН 34/169 от 17 декабря 1979 года), Международном кодексе поведения государственных должностных лиц (Приложение к Резолюции ГА ООН № 51/59 «Борьба с коррупцией» от 12 декабря 1996 года), Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (г. Палермо, 15 декабря 2000 года) и Конвенции ООН против коррупции (58 сессия ГА ООН, 21 ноября 2003 года).
В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка отмечалось, что должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают акты коррупции. На должностных лиц возлагалась обязанность всемерно препятствовать любым таким актам и бороться с ними.
В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц сформулировано определение государственной должности, общие принципы осуществления официальных функций государственными должностными лицами, положение о недопустимости коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, закреплены требования о сообщении государственными должностными лицами сведений о личных активах и обязательствах, а также об активах и обязательствах супруга (супруги) и иждивенцев. В разделе VI Международного кодекса установлено, что государственные должностные лица участвуют в политической деятельности вне рамок их официальных обязанностей в соответствии с законами и административными положениями таким образом, чтобы не подрывать веру общественности в беспристрастное выполнение ими своих функций и обязанностей.
В ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности дан перечень уголовно-наказуемых форм коррупции, а в ст. 9 указаны меры выявления и предупреждения коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее Ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 года № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее»..
Важнейшим международным документом в сфере противодействия партийной и электоральной коррупции является Конвенция ООН против коррупции Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции».. В преамбуле Конвенции отмечается, что порождаемые коррупцией угрозы подрывают демократические институты, наносят ущерб политической стабильности и устойчивому развитию государств. В статье 7 данного документа закреплена возможность государств устанавливать критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности, принимать законодательные и административные меры, чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и финансировании политических партий. В соответствии со ст. 63 Конвенции была учреждена Конференция государств - участников Конвенции. Каждое государство-участник обязалось представлять информацию о программах, планах и практике, а также о законодательных и административных мерах борьбы с коррупцией.
На региональном уровне существенный вклад в противодействие партийной и электоральной коррупции вносит Совет Европы.
8 ноября 1990 года в Страсбурге была подписана Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (ETS N 141). Договаривающиеся Стороны обязались криминализировать отмывание доходов от преступной деятельности, а также конфисковывать орудия и доходы от преступной деятельности.
Основополагающим документом, заложившим фундамент общеевропейского регулирования борьбы с коррупцией стала Резолюция Комитета Министров Совета Европы от 6 ноября 1997 года (1997) 24 «О двадцати Руководящих принципах борьбы с коррупцией» URL: //http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Resolution(97)24_EN.pdf. Руководящие принципы предполагали реализацию системы антикоррупционных мер, среди которых: разработка профилактических мер для предотвращения коррупции; криминализация национальной и международной коррупции; установление ответственности публичных должностных лиц за коррупционные деяния; обеспечение мер конфискации и лишения доходов от коррупции; ограничение иммунитетов от предварительного расследования и судебного преследования по делам о коррупции; проведение антикоррупционных расследований; принятие кодексов поведения выборных должностных лиц и антикоррупционных правил при финансировании политических партий и избирательных кампаний; специализация должностных лиц и органов, ответственных за борьбу с коррупцией; международное сотрудничество по борьбе с коррупцией.
Очередным шагом Совета Европы на пути борьбы с коррупцией явилась Резолюция Комитета Министров Совета Европы от 1 мая 1999 года (1999) 5 «О создании ГРЕКО». С ее принятием был создан не только институциональный механизм мониторинга соблюдения Руководящих принципов борьбы с коррупцией, но и контроля за выполнением международных договоров в сфере борьбы с коррупцией.
Ведущая роль Совета Европы в европейском антикоррупционном правотворчестве проявилась при разработке и принятии Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 года) Конвенции Совета Европы и Российской Федерации: Сб. док. М.: Юрид. лит., 2000. С. 281-289. Ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 года № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию». и Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 года) URL://http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?CL=RUS&NT=174. В этих международно-правовых договорах нашли отражение меры, принимаемые на национальном уровне, для установления уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Данные меры предполагают создание специализированных органов по борьбе с коррупцией, санкции физическим и юридическим лицам, меры защиты сотрудничающих с правосудием лиц и свидетелей, меры содействия сбору доказательств и конфискации доходов, возмещение ущерба от коррупции, сроки исковой давности по возмещению ущерба, отчеты и аудит, недействительность сделок, связанных с коррупцией Как отмечают О.И. Тиунов, А.А. Каширкина и А.Н. Морозов, «ратификация Российской Федерацией антикоррупционных конвенций повлекла за собой совершенствование целого ряда законодательных актов Российской Федерации, относящихся к таким отраслям законодательства, как конституционное, уголовное, административное, финансовое, трудовое и т.д.». Тиунов О.И., Каширкина А.А, Морозов А.Н. Влияние норм международного права на развитие национального законодательства // Журнал российского права. 2010. № 6..
Договорная база Совета Европы в сфере противодействия партийной и электоральной коррупции тесно связана с кодексами поведения местных и региональных выборных представителей, а также государственных служащих.
В развитие антикоррупционных положений Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция ГА ООН № 51/59 «Борьба с коррупцией» от 12 декабря 1996 года) Советом Европы 17 июня 1999 года и 11 мая 2000 года были приняты Европейский кодекс поведения для местных и региональных выборных представителей и Модельный кодекс поведения государственных служащихURL:// http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf.
Согласно статье 8 Европейского кодекса поведения для местных и региональных выборных представителей выборные представители не выполняют своих функций и не исполняют своих должностных прерогатив в частных интересах отдельных лиц или групп с целью извлечения прямой или косвенной личной выгоды. При выполнении своих функций выборные представители воздерживаются от поступков, которые согласно действующим нормам внутреннего или международного уголовного права можно квалифицировать как дача или получение взяток (ст. 13). Выборные представители при вступлении в должность тщательно соблюдают любые требования действующего законодательства в отношении обнародования источников и сумм доходов, которые были предназначены для финансирования избирательных кампаний, а также характера и сумм расходов. При отсутствии действующих правил на этот счет они предоставляют такую информацию по обычному запросу.
Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы имеет несколько отличий от Международного кодекса поведения государственных должностных лиц ООН. Во-первых, он распространяет свою юридическую силу на всех государственных служащих, кроме членов правительства, судей и депутатов законодательных органов власти. Во-вторых, данный документ содержит более детальные правовые предписания, чем Кодекс ООН. В-третьих, соблюдение Модельного кодекса Совета Европы контролируется Группой государств против Коррупции (ГРЕКО).
В Модельном кодексе установлены антикоррупционные ограничения, обязанности и ответственность государственных служащих. Так, на госслужащих возложены обязанности сообщать о конфликте интересов, соблюдать ограничения на участие в политической и общественной деятельности, закреплены ограничения в отношении бывших госслужащих на принятие трудовых предложений и деятельность в интересах физических и юридических лиц, с которыми они были связаны на государственной службе, установлена ответственность вышестоящих руководителей подразделений за коррупционные действия (бездействие) подчиненных.
Среди актов Совета Европы, посвященных противодействию партийной и электоральной коррупции, видное место занимают Рекомендация ПАСЕ 1516 (2001) «О финансировании политических партий» и Руководящие принципы финансирования политических партий Венецианской комиссии (2001).
В Рекомендации ПАСЕ 1516 (2001) закреплены следующие правовые меры, направленные на предотвращение нарушений порядка финансирования избирательных кампаний и деятельности политических партий: