- запрет на пожертвования от государственных предприятий или организаций, оказывающих услуги в сфере государственного управления;
- запрет на пожертвования от организаций, зарегистрированных в оффшорах;
- жесткие ограничения на пожертвования от юридических лиц;
- ограничения максимального размера пожертвования;
- запрет на пожертвования от религиозных организаций.
Финансирование политических партий должно быть прозрачным, что требует от политической партии учета всех доходов и расходов, ежегодного представления финансовых отчетов, независимого аудита, а также идентификации спонсоров, которые оказывали партии финансовую поддержку, превышающую определенный размер. При нарушении установленного порядка финансирования политические партии должны подвергаться санкциям, в том числе полной или частичной потере государственного финансирования, обязательному возмещению государственных расходов, наказываться штрафами. В случае персональной ответственности санкции предполагают лишение избранного лица депутатского мандата или временную дисквалификацию. В Рекомендации 1516 (2001) также содержится предложение ПАСЕ государствам-членам принять законы о финансировании политических партий и избирательных кампаний URL: // http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta01/EREC1516.htm (дата обращения: 20 марта 2012 г.).
В соответствии с Руководящими принципами финансирования политических партий Венецианской комиссии (2001) (Страсбург, 9-10 марта 2001 г.) государственное финансирование должны получать все партии, представленные в парламенте. Государственное финансирование политических партий должно контролироваться специально уполномоченными государственными органами (например, Счетной палатой). В разделе «b» указаны возможные ограничения частного финансирования: максимальный размер пожертвования в избирательный фонд; запрет на прием пожертвований от промышленных предприятий, коммерческих и религиозных организаций; первостепенный контроль пожертвований членов партии, баллотирующихся на выборах. Каждая партия должна публиковать ежегодный финансовый отчет за предыдущий год, который должен содержать перечень всех пожертвований, кроме членских взносов URL: // http://www.venice.coe.int/docs/2001/CDL-INF(2001)008-e.pdf (дата обращения: 20 марта 2012 г.).
В отличие от Рекомендации ПАСЕ 1516 (2001), Руководящие принципы финансирования политических партий Венецианской комиссии (2001) в качестве санкций за нарушения порядка финансирования избирательных кампаний и деятельности политических партий наряду с возможностью полной или частичной потери государственного финансирования на следующий год предусматривают отмену результатов выборов. В то же время в данном документе отсутствует прямое упоминание об обязательном возмещении государственных расходов на финансирование избирательной кампании.
Пункты «d» и «е» части 2 Раздела I Руководящих принципов Венецианской комиссии относительно выборов 2002 года акцентируют внимание на том, что «финансирование политических партий, кандидатов и избирательных кампаний должно быть транспарентным. Для обеспечения равенства возможностей могут быть ограничены расходы политических партий, особенно на агитацию» Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред. доктор юрид. наук В.И. Лысенко. М.: ЦИК России, 2009. С. 428..
Специализированным нормативным правовым актом в сфере противодействия партийной и электоральной коррупции стали принятые 8 апреля 2003 года Комитетом Министров Совета Европы Рекомендации «Об общих принципах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний».
В соответствии со статьей 9 указанных Рекомендаций государства должны предотвращать чрезмерные финансовые расходы политических партий и устанавливать общий размер расходов на ведение избирательной кампании. «Хотя юридическое обеспечение и должно разрешать избирающимся претендентам расходовать достаточные ресурсы, чтобы довести свои политические идеи до избирателей, нет никаких минимальных стандартов, которые предполагали бы возможность «купить» выборы» Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред.: кандидат юрид. наук А.А. Вешняков; науч. ред.: доктор юрид. наук В.И. Лысенко. М.: Издательство Весь Мир, 2004. С. 451..
Каждая политическая партия и каждый кандидат должны вести отдельную отчетность по всем расходам на избирательную кампанию. В отчетах политических партий должны быть сведения о всех пожертвованиях, полученных партией, включая вид и объем пожертвования (статьи 10 и 12 Рекомендации Rec (2003) 4 Комитета Министров Совета Европы) Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред. доктор юрид. наук В.И. Лысенко. М.: ЦИК России, 2009. С. 382-383.. В этом документе отмечается, что государства должны требовать от кандидатов и политических партий представления и обнародования периодических отчетов по всем полученным пожертвованиям.
В статье 14 Рекомендации Rec (2003) 4 Комитета Министров Совета Европы закрепляется необходимость государства обеспечить независимый мониторинг финансирования политических партий и избирательных кампаний .
В целях борьбы с коррупцией в избирательном процессе статья 15 Рекомендации Rec (2003) 4 Комитета Министров Совета Европы содержит обязанность государств-участников Совета Европы осуществлять подготовку и «поддерживать специализацию судебного, милицейского и иного персонала на борьбе против незаконного финансирования политических партий и избирательных кампаний» Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред. доктор юрид. наук В.И. Лысенко. М.: ЦИК России, 2009. С. 383..
Следующим элементом структуры международно-правовых основ противодействия партийной и электоральной коррупции являются акты ОБСЕ.
Хартия европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, 19 ноября 1999 года) закрепила обязательства государств-участников вести борьбу с коррупцией во всех измерениях ОБСЕ, шире использовать существующие международные договоры, оказывать взаимную помощь в борьбе с коррупцией и взаимодействовать с неправительственными организациями, которые разделяют единодушное неприятие обществом и деловыми кругами коррупции.
В Бухарестской декларации Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (Бухарест, 10 июля 2000 года) сформулировано требование принять законы, запрещающие тайное финансирование политических партий, компаний кандидатов или других политических организаций, санкционировать обнародование информации об источниках и объемах такого финансирования, а также установить правила и процедуры, необходимые для обеспечения и соблюдения транспарентности финансирования. В данной Декларации признается значимость антикоррупционного правотворчества Совета Европы и подчеркивается необходимость ратификации и применения международных актов Совета Европы по борьбе с коррупцией.
Государствам-участникам рекомендовано: создавать региональные инструменты поддержки и стимулирования регионального сотрудничества в вопросах противодействия коррупции; применять двадцать Руководящих принципов борьбы с коррупцией и Модельный кодекс поведения государственных служащих, принятые Советом Европы; ратифицировать или подписать Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и присоединиться к Соглашению о создании организации «Группа государств против коррупции - ГРЕКО».
При подписании Парижской декларации Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (Париж, 10 июля 2001 года) была принята Резолюция «О борьбе с коррупцией и международной преступностью в регионе ОБСЕ». Документ признает, что коррупция подрывает легитимность государственной власти и общественное доверие к ней. В Резолюции содержится призыв: к поощрению обнародования государственными официальными лицами, политическими партиями и кандидатами на выборные должности сведений о своем финансовом положении; к содействию в проведении свободных и честных общенациональных, региональных и местных выборов, предоставлению общественности доступа к информации о деятельности государственных учреждений, а также взаимодействию с институтами гражданского общества в борьбе с коррупцией; к принятию решительных мер для проведения в зонах конфликтов свободных и равноправных выборов при необходимом условии участия в выборах всего населения, проживавшего в этих местах до конфликта, как предпосылки для борьбы с коррупцией и организованной преступностью; к возможной ратификации и применению существующих международных соглашений по вопросам борьбы с коррупцией.
В части финансирования политических партий и избирательных кампаний необходимо обратить внимание на Рекомендации БДИПЧ/ОБСЕ по анализу законодательной базы выборов (Варшава, январь 2001 года) и Обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ (Варшава, 30 июня 2003 года).
В соответствии с Рекомендациями БДИПЧ/ОБСЕ государственное финансирование предоставляется политическим партиям и кандидатам на основе их равенства перед законом. Законодательство должно предотвратить возможные злоупотребления государственными ресурсами, выделенными для целей избирательной кампании, и гарантировать, чтобы эти ресурсы использовались в строгом соответствии с применимыми юридическими положениями… Эксперты ОБСЕ считают несовершенной законодательную базу, которая предусматривает исключительно государственное финансирование избирательной кампании. Любые запреты или ограничения частного финансирования могут являться нарушением права личности на свободу ассоциаций и свободу выражения.
Данное положение Рекомендаций, рассматривающее любые ограничения частного финансирования как ущемление прав личности, противоречит другой части Рекомендаций, в которой признается допустимость разумных ограничений размера частных пожертвований и общего размера расходов кандидатов. В соответствии с Рекомендациями БДИПЧ/ОБСЕ 2001 года законодательство должно требовать от кандидатов периодических отчетов, привязанных к разумным отрезкам времени, а также отчетов о всех полученных средствах и произведенных расходах. В качестве дополнительных гарантий транспарентности финансирования предлагается ввести законодательную возможность проверок отчетов кандидатов со стороны общественности, а также копирование избирателями отчетов кандидатов о полученных средствах и расходах на избирательную кампанию Раздел X Рекомендаций БДИПЧ/ОБСЕ по анализу законодательной базы выборов / Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред. доктор юрид. наук В.И. Лысенко. М.: ЦИК России, 2009. С. 230-232..
В Обязательствах по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ 2003 года, в отличие от Рекомендаций БДИПЧ/ОБСЕ 2001 года позиция ОБСЕ об ограничениях частного финансирования смягчена. В пункте B раздела VII указано, что «государства могут устанавливать разумные ограничения на объемы частного финансирования политических партий и кандидатов, чтобы обеспечить честное соревнование в ходе выборов и понизить стимулы для коррупции и оказания излишнего влияния на политику». В Обязательствах расширен перечень недопустимых источников финансирования политических партий и кандидатов: «государства могут запрещать или ограничивать оказание финансовой или иной материальной и другой поддержки политическим партиям и кандидатам из определенных источников, таких, например, как иностранные граждане и организации, и должны предотвращать оказание непосредственной поддержки от государственных органов власти и государственных предприятий. Конкретный характер недопустимых источников и видов поддержки должен быть четко определен законодательством и, при необходимости, регламентирован компетентными органами государственной власти». В документе акцентируется внимание на необходимости периодического представления политическими партиями и кандидатами информации о финансовых средствах, полученных ими, их источниках, а также о расходах в ходе проведения избирательной кампании, и целях таких расходов. Обязанность контроля предоставления кандидатами информации о финансовых средствах и своевременной публикации данной информации предлагается возложить на Центральный орган, ответственный за организацию и проведение выборов, или другой официальный орган.
Самостоятельный блок международно-правовых основ противодействия партийной и электоральной коррупции в формате СНГ образуют акты Содружества.
В состав правовой базы государств-участников СНГ в сфере противодействия партийной и электоральной коррупции входят как нормативные договоры юридически обязывающего характера, так и международные правовые акты рекомендательного характера.
В 2001 году Российская Федерация выступила с инициативой разработки Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (далее - Конвенции), подписанной 7 октября 2002 года в Кишиневе президентами Армении, Грузии, Кыргызстана, Молдовы, России, Таджикистана и Украины и вступившей в силу 11 ноября 2003 года Грузия и Украина, хотя и подписали Конвенцию, до сих пор ее не ратифицировали и не стали ее полноценными участниками. . Этот документ имеет обязательный характер для участников Конвенции. В Конвенции даны стандарты демократических выборов и механизмы их реализации, закреплены положения, связанные с финансированием и информационной поддержкой выборов, впервые конкретизирован правовой статус международных наблюдателей (статья 15). Следует согласиться с мнением специалистов (В.И. Лысенко, И.А. Евланов), что Конвенция, принятая по инициативе России, «является одним из подтверждений ее стремления к дальнейшей демократизации избирательного процесса, созданию единой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития и развитию международных избирательных стандартов» Международные избирательные стандарты. Сб. документов / Отв. ред. доктор юрид. наук В.И. Лысенко. М.: ЦИК России, 2009. С. 30..
Согласно статье 12 Конвенции запрещаются иностранные пожертвования кандидатам, политическим партиям, участвующим в выборах, общественным объединениям, которые находятся под влиянием кандидатов (политических партий) либо содействуют реализации их целей. Кандидаты, политические партии, участвующие в выборах, должны с установленной периодичностью представлять в избирательные органы и (или) иные органы, указанные в законе, сведения и отчеты о поступлении пожертвований в избирательные фонды, о вкладчиках соответствующих средств, а также о всех своих расходах из этих фондов на финансирование избирательной кампании.
В целях детализации положений данной Конвенции в рамках Содружества были приняты Рекомендации для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами и референдумами (новая редакция от 4 декабря 2004 года), Положение о миссии наблюдателей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (Решение Совета министров иностранных дел от 26 марта 2004 года, г. Минск), Декларация о принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (принята 25 ноября 2008 года).