Среди актов Содружества выделяется группа модельных законов в сфере противодействия коррупции (в том числе партийной и электоральной).
В соответствии с частью 1 статьи 8 Модельного закона «О противодействии коррупции» (принят на тридцать первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 25 ноября 2008 года), частью 1 статьи 5 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 15 ноября 2003 года), реализация избирательных прав и деятельность политических партий относятся к числу приоритетных направлений правового регулирования в сфере противодействия коррупции.
Модельное законотворчество государств-участников СНГ в сфере противодействия коррупции является одной из форм правовой интеграции в формате Содружества. Согласно пунктам «в», «г» статьи 4 Конвенции о Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 г., статье 15 Регламента Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств (принят 15 сентября 1992 г., дополнен 18 марта 1994 г.), пунктам 1.2 и 1.4 Положения о разработке модельных законодательных актов и Рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств (принято МПА СНГ 14 апреля 2005 г., дополнено постановлением МПА СНГ 25 ноября 2008 г.) модельные законы являются международными правовыми актами рекомендательного характера. Они принимаются Межпарламентской Ассамблеей для ориентации согласованной законодательной деятельности и сближения законодательства государств-участников Содружества. По своей правовой природе и целям они отличаются от нормативных правовых актов, принимаемых национальными правотворческими органами государств СНГ. Если рассматривать в качестве цели нормативного правового акта нормативное регулирование общественных отношений, то целью модельного закона выступает правовое регулирование перспективных сфер интеграционного сотрудничества в рамках сближения законодательства государств Содружества Безбородов Ю.С. Международные модельные нормы. М., 2008; Безбородов Ю.С. Влияние международных модельных норм на внутригосударственные законодательные процедуры // Рос. юрид. журнал. 2011. № 3; Королев Ю.А. Процесс создания и уровень восприятия модельных законов Межпарламентской Ассамблеи СНГ // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 135.. Модельные акты предлагают возможность выбора государством модели правового регулирования общественных отношений с учетом национальных особенностей своей правовой системы Следует согласиться с профессором Ю.А. Тихомировым, что «международные нормы влияют преимущественно на диспозицию национальных норм, а выбор конкретных регуляторов остается за национальным законодателем». Тихомиров Ю.А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал российского права. 2002. № 1..
Исходя из пункта 1.3. Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, к модельным законодательным актам Содружества относятся модельные кодексы и модельные законы СНГ. Как отмечено в данном Положении, отличия между ними заключаются в том, что:
1) модельный кодекс является результатом систематизации законодательства;
2) модельные кодексы регулируют однородные сферы общественных отношений, а модельные законы - конкретные виды (группы) общественных отношений в государствах Содружества.
В необходимых случаях модельные законодательные акты могут иметь форму типовых положений, уставов, соглашений.
Наличие ориентирующих норм, регулирующих финансирование избирательных кампаний на пространстве СНГ, крайне важно для борьбы государств-участников Содружества с партийной и электоральной коррупцией, легализацией денежных средств в условиях выборов, обеспечения целевого характера финансирования субъектов избирательного процесса и их публичной отчетности.
В Модельном законе СНГ «Основы законодательства об антикоррупционной политике» в качестве одной из задач антикоррупционной политики предусмотрено создание правового механизма, препятствующего подкупу граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
Элементами подобного правового механизма являются установление ответственности за электоральные правонарушения и преступления, обладающие признаками коррупции, а также разработка антикоррупционных стандартов в сфере реализации избирательных прав и деятельности политических партий.
На основании части 4 статьи 8 Основ законодательства об антикоррупционной политике, к административным коррупционным правонарушениям электоральной направленности относятся следующие противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность: вмешательство в работу избирательной комиссии; подкуп избирателей или участников референдума; непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума; незаконное использование денежных средств кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» избирательные блоки исключены из числа субъектов избирательного процесса.; использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума; финансирование избирательной кампании, проведения референдума помимо избирательных фондов, фондов для участия в референдуме и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки; нецелевое использование бюджетных средств.
Перечень указанных в Основах законодательства составов административных правонарушений электоральной направленности представляется целесообразным дополнить за счет включения следующих противоправных деяний: «осуществление в период избирательной кампании рекламы и (или) благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах», «нарушение запрета на проведение в период избирательной кампании, кампании референдума лотерей и других основанных на риске игр, связанных с выборами и референдумами», «получение избирателем (участником референдума) выгоды материального и (или) нематериального характера за осуществление волеизъявления».
В соответствии с частью 5 статьи 8 к коррупционным преступлениям электоральной направленности в форме подкупа относятся воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, запрещенные под угрозой наказания Уголовным кодексом, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа. На взгляд автора, эффективность законодательного противодействия коррупции в избирательном процессе можно было бы повысить путем введения в Основы законодательства об антикоррупционной политике уголовной ответственности за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, связанную с подкупом.
Правовые запреты, сформулированные в диспозициях административно-правовых и уголовно-правовых норм, дополняются системой антикоррупционных стандартов в сфере реализации избирательных прав и деятельности политических партий.
Антикоррупционные стандарты представлены едиными гарантиями, ограничениями и запретами, обеспечивающими уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы.
Система антикоррупционных стандартов в сфере реализации избирательных прав и деятельности политических партий закреплена в статье 18 Основ законодательства об антикоррупционной политике.
В целях предупреждения коррупции в сфере реализации избирательных прав и деятельности партий при проведении выборов на должности органов государственной власти и местного самоуправления национальным законодательством устанавливаются:
1) гарантии на:
равное участие в составе избирательных комиссий представителей кандидатов на соответствующие должности с момента выдвижения таких кандидатов;
возврат в бюджет кандидатами, не избранными на соответствующие должности, денежных средств, выделенных на проведение избирательной кампании;
2) запреты на:
предоставление кандидатами на соответствующие должности или от их имени в качестве подарков избирателям во время проведения избирательной кампании либо лицам, имеющим право на участие в референдуме, в период его проведения, имущества, прав на него, услуг или льгот имущественного характера;
использование кандидатами на должности органов государственной власти или местного самоуправления финансовой и иной поддержки юридических и физических лиц за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством;
использование в случаях и порядке, прямо предусмотренных законодательством, во время избирательной кампании кандидатами на соответствующие должности своего публичного статуса и связанных с ним возможностей для достижения целей избирательной кампании;
отнесение к конфиденциальной информации данных об имуществе, обязательствах имущественного характера, доходах и расходах кандидатов на замещение соответствующих должностей в органах государственной власти и местного самоуправления, их супругов и близких родственников Статья 11 Модельного закона «О противодействии коррупции» к мерам противодействия коррупции относит декларирование доходов, расходов и имеющегося имущества депутатами законодательных (представительских) органов власти, органов местного самоуправления, зарегистрированными кандидатами в депутаты законодательных (представительских) органов власти, органов местного самоуправления, а также их близкими родственниками.;
участие в составе комиссий референдума, а также в составе избирательных комиссий по выборам на соответствующие должности лиц, имеющих или когда-либо имевших судимость за коррупционные преступления, а также преступления, связанные с коррупционными, либо подвергавшихся административным или дисциплинарным взысканиям за совершение коррупционных правонарушений;
регистрацию в качестве кандидатов на соответствующие должности лиц, имеющих или когда-либо имевших судимость за коррупционные преступления, а также преступления, связанные с коррупционными.
Как мы видим, данная система антикоррупционных стандартов выстроена по модели «гарантии - запреты». Третий элемент антикоррупционных стандартов в сфере реализации избирательных прав и деятельности партий при проведении выборов - «ограничения» - предусмотрен в Модельном законе «О противодействии коррупции».
Согласно статье 12 Модельного закона «О противодействии коррупции» для лиц, претендующих на занятие должностей депутатов законодательных (представительских) органов власти, органов местного самоуправления, а также лиц, занимающих указанные должности, могут устанавливаться определенные ограничения и запреты, связанные с выполнением ими своих служебных обязанностей. При этом они должны ставиться в известность о необходимости соблюдения этих ограничений и запретов, а также о мерах ответственности в случае их невыполнения. Непринятие ограничений является самостоятельным основанием для отказа в привлечении лица к выполнению соответствующих служебных функций, либо увольнения или освобождения от занимаемой должности.
Легальная конструкция антикоррупционных стандартов в сфере реализации избирательных прав и деятельности политических партий предполагает выделение двух фрагментов: а) стандартов, касающихся правового статуса субъектов избирательного процесса (в первую очередь, организаторов выборов и кандидатов); б) стандартов финансирования избирательной кампании.
В Модельном законе определены условия несовместимости статуса членов избирательных комиссий и зарегистрированных кандидатов. Лица, имеющие или когда-либо имевшие судимость за коррупционные преступления, а также за преступления, связанные с коррупционными, не могут быть членами избирательных комиссий и зарегистрированными кандидатами на выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Кандидаты не могут использовать свой публичный статус и связанные с ним возможности (т.н. «административный ресурс») для достижения целей избирательной кампании. Данная группа стандартов касается правового статуса субъектов избирательного процесса.
Вторая группа антикоррупционных стандартов связана с финансированием избирательной кампании. Сюда следует отнести: возврат неизбранными кандидатами бюджетных денежных средств, выделенных на проведение избирательной кампании; запрет на предоставление кандидатами или от их имени имущества, прав на него, услуг или льгот имущественного характера избирателям; запрет на использование кандидатами финансовой и иной поддержки юридических и физических лиц, прямо не предусмотренной законодательством; запрет на отнесение к конфиденциальной информации данных об имуществе, обязательствах имущественного характера, доходах и расходах кандидатов на замещение соответствующих должностей в органах государственной власти и местного самоуправления, их супругов и близких родственников.
Такая конструкция представляется усеченной и могла бы быть дополнена информационными антикоррупционными стандартами. К данной группе антикоррупционных стандартов могли бы быть отнесены: открытость и гласность в деятельности избирательных комиссий; опубликование в средствах массовой информации сведений и отчетов кандидатов (политических партий) о поступлении пожертвований в избирательные фонды, о вкладчиках соответствующих средств, а также о всех своих расходах из этих фондов на финансирование избирательной кампании.
Статья 9 Модельного закона «О противодействии коррупции» устанавливает широкий перечень субъектов, осуществляющих противодействие коррупции. Наряду с государственной системой противодействия коррупции, в которую входят правотворческие, контрольно-надзорные и правоохранительные органы (суды, органы прокуратуры, безопасности, внутренних дел (полиция)), уполномоченные на осуществление оперативно-розыскных мероприятий, производство дознания и предварительного (досудебного) следствия, в качестве субъектов противодействия коррупции законодатель выделяет органы местного самоуправления, политические партии и иные общественные объединения, а также отдельных граждан.