Глава 2. Наука административного права
43
и во исполнение законов. Ею заняты специальные органы — органы государственного управления.
В работе «Теоретические проблемы государственного управления»
А. Е. Лунев
, констатируя, что в СССР нет разделения властей, отмечал, что это не означает смешения сфер и форм осуществления государ- ственной власти. Каждая система этих органов действует в определен- ной области и на основе установленных законами и подзаконными актами полномочий. Деятельность органов управления, именуемая исполнительно-распорядительной, включает в себя деятельность, направленную на исполнение законов и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу (распорядительство).
Исполняя законы, органы управления распоряжаются: издают власт- ные акты управления.
В учебнике «Советское административное право», изданном в 1986 году, советское государственное управление рассматривалось как исполнительная и распорядительная деятельность по непо- средственной практической организации процессов в обществе. Ис- полнительной оно является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе управления субъекты управления обладают государственно-власт- ными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные для исполнения акты, применять меры государственного принуждения и т. п.
Разрабатывались такие актуальные проблемы административного права как система и статус органов государственного управления, правовые формы и методы государственного управления, акты управ- ления, способы обеспечения законности в государственном управле- нии. Исследовались также вопросы форм и методов государственного управления (Д. Н. Бахрах, И. А. Галаган, М. И. Еропкин, Л. Л. Попов,
Р. Ф. Васильев и др.).
Большим достижением науки административного права явилось издание шеститомного курса «Советское административное право», в подготовке которого принимали участие ведущие советские ученые- административисты. Курс охватывал следующие основные проблемы: методы и формы государственного управления (1977); государственное управление и административное право (1978); управление в области административно-политической деятельности (1979); управление социально-культурным строительством (1980); основы управления народным хозяйством (1981); управление отраслями народного хо- зяйства (1982).
44
Раздел I. Сущность административного права
В современный период российской государственности
вопросы административного права разрабатываются учеными-администра- тивистами с позиции новых политической и экономической систем, нового российского законодательства, закрепившего принцип раз- деления властей.
В учебнике А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого и Ю. М. Козлова
«Административное право Российской Федерации» государственное управление рассматривается с точки зрения реализации исполни- тельной власти в сфере экономики, в социально-культурной и адми- нистративно-политической сферах. Большой интерес представляет данный авторами теоретический анализ понятия и механизма испол- нительной власти и ее соотношения с государственным управлением.
Одной из первых книг по административному праву на новом правовом материале является учебник Д. Н. Бахраха «Административ- ное право», в котором рассматриваются вопросы деятельности органов исполнительной власти, обеспечения законности в государственном управлении, административной ответственности, административно- го производства и ряд других важных вопросов административного права.
В 1999 г. вышел учебник «Административное право», подготовлен- ный профессорами кафедры административного права Московской государственной юридической академии под редакцией заслуженных деятелей науки Российской Федерации Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова, в котором были рассмотрены как проблемы общей части админи- стративного права, так и государственного управления в конкретных сферах государственной деятельности.
Интересным и полезным для каждого изучающего администра- тивное право является написанный в 1998 г. Ю. А. Тихомировым
«Курс административного права и процесса», который, по существу, объединил в себе свойства монографического исследования и учеб- ника. Помимо материала, традиционно содержащегося в учебниках административного права, курс содержит обширный дополнительный материал, позволяющий более углубленно изучать предмет. Книга сочетает в себе глубокий теоретический анализ с практическими рекомендациями, исторический подход с современным анализом.
К. С. Бельский
рассмотрел государственное управление как явление, непосредственно связанное с осуществлением исполнительной власти.
Исходя из этого основополагающего признака он определяет госу- дарственное управление как основанную на законе, организующую, юридически-властную деятельность органов исполнительной власти
(аппарата государственного управления), состоящую в непосредствен-
Глава 2. Наука административного права
45
ном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. Автор справедливо подчеркивал, что государственное управление включает в себя планирование, из- дание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль.
В 2007 г. Воронежским государственным университетом был издан учебник «Общее административное право» под редакцией Ю. Н. Ста- рилова. В этом учебнике на высоком теоретическом уровне были рас- смотрены основные вопросы истории развития этой отрасли права и теории административно-правового регулирования: содержание публичного и государственного управления; сущность и основные признаки исполнительной власти; предмет и методы регулирования; нормы и отношения; субъекты, реализующие установленный законо- дательством правовой статус; органы исполнительной власти; госу- дарственные служащие; формы и методы управленческих действий; административный процесс.
В 2008 году в издательстве «Норма» был издан учебник «Админи- стративное право России» под редакцией Л. Л. Попова и М. С. Сту- деникиной, в котором рассматривались предмет и метод админи- стративного права; административно-правовой статус субъектов административного права (российских и иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, пред- приятий, учреждений и организаций); формы и методы реализации исполнительной власти; ответственность за совершение администра- тивных правонарушений. В учебнике также освещались вопросы ор- ганизации управления в экономической, социально-культурной и ад- министративно-политической сферах. Специальный раздел учебника был посвящен проблемам административно-процессуального права.
§ 4. Наука административного права в зарубежных государствах
Административное право в современных зарубежных странах — обширная и разветвленная отрасль правовой системы. Для того, чтобы уяснить, что представляет собой административное право зарубежных государств как отрасль права, необходимо понимать, что его предмет обусловлен особенностями правовых систем этих государств (конти- нентальной и англосаксонской).
В общем плане административное право понимается предста- вителями англосаксонской и континентальной систем права как
совокупность юридических норм, регламентирующих деятельность
административных учреждений
. Однако объекты административно- правового регулирования в англосаксонской и континентальной
46
Раздел I. Сущность административного права системах права существенно различаются. Вся история европейской науки административного права во многом сводится к анализу госу- дарственного управления в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине
XX века, и претерпело значительное влияние социологии.
Административное право стран континентальной системы (Фран- ция, ФРГ) представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.
В странах континентальной правовой системы, как правило, вы- деляются общая и особенная части административного права. Общая часть административного права охватывает нормы, принципы и пра- вовые институты, распространяющиеся на все сферы административ- ной деятельности. Особенная часть рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с государственным управлением в отдельных сферах управления — административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной.
В англосаксонских странах (США, Великобритания) администра- тивное право развилось в самостоятельную отрасль позднее. С расши- рением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляется аппарат административной власти. Этот процесс со- провождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления.
В странах англосаксонской правовой системы деление админи- стративного права на общую и особенную части не принято. В странах англосаксонской системы получило преимущественное развитие процессуальных норм, включающих и процедурные нормы. Это по- зволяет говорить о том, что административное право в рамках данной правовой системы является прежде всего процессуальным.
Предметом административного права США
и соответственно объектами регулирования этой отрасли права являются следующие три сферы деятельности административных учреждений: 1) адми- нистративное нормотворчество, часто называемое по английскому образцу «делегированным законодательством»; 2) административная квазисудебная деятельность, именуемая обычно «административ- ной юстицией» и 3) контроль судов над администрацией. При этом
Глава 2. Наука административного права
47
вместе с контролем нередко рассматривают также ответственность администрации за вред, причиненный ее служащими, либо изучают эту проблему отдельно.
Американские ученые-административисты прежде всего акцен- тируют свое внимание на так называемом внешнем административном
праве
, т. е. на той части административного права, которая регулирует взаимоотношения администрации с частными лицами. Под адми- нистративным правом здесь подразумеваются положения статутов, предоставляющих нормотворческие и квазисудебные полномочия правительственным органам, исключая судебные, а также норматив- ные акты и приказы, издаваемые этими учреждениями в соответствии с предоставленными им полномочиями. Это мнение разделяет по- давляющее большинство американских административистов. Круп- нейший современный американский административист — профессор
К. Дэйвис указывает в своем четырехтомном курсе административ- ного права, что административное право представляет собой право, фиксирующее полномочия и порядок деятельности административ- ных учреждений.
Административное право Франции
имеет специфическую систему норм и собственную юстицию, отличные от общих норм и общей системы правосудия.
В трудах ученых — представителей французского административ- ного права всегда важное место занимали вопросы государственного управления. Так, во французском «Элементарном курсе администра- тивного права» М. Валина детально анализируются различные виды административных учреждений (так называемых субъектов прав в административном праве), их компетенция, персонал, приобре- тение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должностными лицами и служащими. Большое внимание уделил административной структуре и другой французский административист Ж. Ведель.
Для административное права Франции
характерна традиционно сильная централизация и наличие обособленных административных судов, сыгравших решающую роль в формулировании норм адми- нистративного права. Администрация в своей деятельности связана законом и несет ответственность за превышение власти и другие не- законные действия, за причиненный ею ущерб.
Возникновение административного права в Германии приходится на первую половину XIX века. Германская школа административного права находится в русле континентально-европейской традиции. По