Таким образом, указанная норма содержит двустороннюю общую норму о том, что вопросы установления и отмены опеки и попечительства должны решаться на основе личного закона лица, над которым устанавливается опека (попечительство). Как отмечают авторы, это принципиально новый подход по сравнению с прежним законодательством: Кодекс о браке и семье, ранее регулировавший данные отношения, не содержал двусторонней коллизионной нормы вообще3). Данный правовой акт исходил из того, что опека (попечительство) над российскими гражданами, проживающими за границей, и иностранными гражданами, проживающими в России, должны были устанавливаться в соответствии с российским правом. Таким образом, в качестве базовой нормы предусматривалось правило, основанное на привязке к закону суда. Взгляд, согласно которому коллизионную норму необходимо толковать в соответствии с критериями закона суда, сложился ранее всех остальных и до сих пор широко разделяется в доктрине, законодательстве и судебной практике. Среди авторов, придерживавшихся этого взгляда, необходимо назвать немецкого коллизиониста Кана, французских юристов Бартэна, Батиффоля. Примером законодательного закрепления такого подхода к проблеме квалификации может служить одна из старейших европейских кодификаций норм международного частного права - ГК Испании 1899 г.: «Квалификация в целях определения применимой коллизионной нормы всегда производится согласно испанскому закону». Есть подобная норма и в российском праве (п. 1 ст. 1187 ГК РФ).
Переход к применению личного закона при установлении и прекращении опеки и попечительства соответствует современному подходу российского права к решению вопросов, относящихся к личному статусу физического лица, на основе его личного закона как обеспечивающего наиболее тесную связь между лицом и соответствующей правовой системой. Необходимо отметить, что данный подход не полностью совпадает с теми правилами, которые предусмотрены в международных договорах, заключенных с Россией. В частности, разница части 1 статьи 1199 Гражданского кодекса РФ и положениями международных договоров заключается в том, что практически все двусторонние договоры, касающиеся вопросов опеки и попечительства, исходят из привязки к праву страны гражданства физического лица, над которым устанавливается опека, а не к его личному закону1). Привязка к стране гражданства определяет как компетенцию органов, правомочных устанавливать опеку и попечительство, так и применимое право.
Если обратиться к законодательству других государств, то, можно отметить, что, к примеру, в Румынии основная коллизионная привязка - закон компетентного учреждения1). А, например, в Квебеке законодательство устанавливает, что «надзор над совершеннолетними и опека над несовершеннолетними регулируются правом домицилия лица, в отношении которого установлен надзор или опека»2). В Кыргызской Республике опека и попечительство определяются статьей 1183 Гражданского кодекса. В частности, согласно указанной норме, в данном государстве, при определении права, подлежащего применению, могут быть использованы такие коллизионные привязки, как:
) Право страны суда;
) Личный закон лица;
) Право Кыргызской Республики;
) Право учреждения.
В ряде государств коллизионное регулирование опеки и попечительства осуществляется посредством определенного набора коллизионных норм: «Условия возникновения и прекращения опеки над несовершеннолетними определяется правопорядком государства, гражданином которого является несовершеннолетний. Опека в целом распространяется на несовершеннолетнего и его имущество, где бы оно ни находилось3). Обязанность принять на себя и осуществлять опеку над несовершеннолетним определяется правопорядком государства, гражданином которого является опекун. Правоотношения между опекуном и его опекаемым регулируются правом государства, в котором находится суд или орган, назначивший опекуна».
Что же касается российского законодательства, то в нашем государстве проблема выбора применимого права решается в гражданско-правовом порядке при помощи некой условной совокупности коллизионных норм1). Основная коллизионная привязка - личный закон опекаемого и подопечного. Законодатель предусмотрел сочетание нескольких видов коллизионных привязок:
) Личный закон опекуна (попечителя);
) Закон страны места регистрации акта;
) Российское право, если оно наиболее
благоприятно для подопечного (опекаемого).
1.3 Международно-правовое регулирование опеки и попечительства
Задачи правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства, по мнению Л.Ю. Михеевой, состоят в том, чтобы:
) закрепить правовое положение лиц, нуждающихся в социальной защите;
) установить обязанности соответствующих органов государственной власти и управления по обеспечению интересов указанной категории лиц;
) предусмотреть систему льгот и гарантий для тех лиц, которые добровольно взяли на себя заботу о других гражданах;
) обеспечить контроль за соблюдением прав и интересов подопечных граждан.
Итак, согласно сложившейся правовой практике, отношения в сфере опеки и попечительства регулируются нормами международного права. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»1). Отсюда следует, что роль международных договоров весьма значима при регулировании частноправовых отношений, осложненных иностранным элементом: материально-правовой метод регулирования в теории международного частного права предполагает обращение в первую очередь именно к международным договорам2).
Нормы, так или иначе регулирующие институт опеки и попечительства, содержатся и в таких правовых актах как:
) Гражданский кодекс РФ: часть 1 и часть 3;
) Семейный кодекс РФ;
) Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»;
) Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» и так далее.
Отдельные вопросы опеки и попечительства над несовершеннолетними решаются такими международными договорами, как Гаагские конвенции об урегулировании опеки над несовершеннолетними (1902 г.) и обеспечении дееспособности совершеннолетних и попечительстве над ними (1905 г.), которые содержат унифицированные коллизионные нормы. Учреждение опеки и попечительства определяется в соответствии с национальным законом подопечного. Опека или попечительство в отношении иностранца, находящегося на территории данного государства, может быть учреждена, только если закон страны, гражданство которой имеет несовершеннолетний иностранец, не сохраняет за собой исключительное право учреждения опеки и попечительства над своими гражданами. Правоотношения между опекуном и попечителем регулируются национальным законом подопечного.
В настоящее время действует Гаагская конвенция о компетентных органах и праве, применяемом по делам о защите несовершеннолетних (1961 г.) - в вопросах опеки и попечительства по отношению к несовершеннолетним компетентны в основном органы государства обычного места жительства несовершеннолетнего, которые при разрешении соответствующих дел применяют свое собственное право. В итальянском законодательстве установлено, что защита несовершеннолетних во всех случаях регулируются Гаагской конвенцией 1961 года.
Положения Конвенции применяются также к лицам, считающимся несовершеннолетними только в соответствии с их национальным законом, и к лицам, обычное место жительства которых находится за пределами территории договаривающихся государств. Компетенция швейцарских судебных и административных органов, применимое право, вопросы признания иностранных решений и мер регулируются в части защиты несовершеннолетних Гаагской конвенцией 1961 г. Конвенция применяется по аналогии к лицам, являющимся несовершеннолетними только по швейцарскому праву, и к лицам, не имеющим места обычного пребывания ни в одном из участвующих в Конвенции государств. Также, немаловажную роль при регулировании отношений в области опеки и попечительства играет Минская Конвенция 1993 года1).
Безусловно, это далеко не весь перечень нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений по установлению и прекращению опеки и попечительства в международном частном праве2).
В целом, можно сказать, опека (попечительство)
являясь формой устройства несовершеннолетних лиц и лиц, нуждающихся в особой
заботе ввиду определенного психического расстройства, представляет собой
комплексный институт не только российского законодательства, которое находит
свое отражение в Гражданском кодексе РФ, но и представляет собой институт
международного частного права. И, безусловно, определяя весь объем прав,
интересов и свобод, международные договоры призваны регулировать и, в большей
степени, защищать права лиц, нуждающихся в, так называемой, дополнительной
правовой защите.
. Опека, попечительство как формы защиты прав несовершеннолетних и лиц, лишенных или ограниченных в дееспособности
.1 Несовершеннолетние как субъекты опеки и попечительства в Российской Федерации: на примере Оренбургской области
Ранее мы отмечали, что опека и попечительство, как институты цивилистической науки, представляют собой комплекс мер, направленных на защиту личных и имущественных прав недееспособных или ограниченных в дееспособности лиц. Для семейного же права эти институты имеют значение, если опека устанавливается над лицом, не достигшим 14-летнего возраста, а попечительство - при установлении над лицом, не достигшим 18-летнего возраста. В семейном праве опека и попечительство представляют собой совокупность отдельных норм, направленных на охрану личных и имущественных прав и интересов несовершеннолетних.
Опека и попечительство над несовершеннолетними направлены на защиту интересов детей в различных сферах общественной жизни и поэтому регулируются рядом законодательных и иных нормативных правовых актов1).
1) На основании статьи 145 Семейного кодекса Российской Федерации опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. Согласно статье 121 Семейного кодекса Российской Федерации защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью ребенка либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства. Применение подобного правила зачастую находит свое отражение и в актах судебных органов. Например, Нижегородский областной суд в своем определении № 33-6813/08 от 28.10.2008 г., определяет о необходимости защиты прав и интересов недееспособных граждан соответствующими органами опеки и попечительства, в случае, если указанная защита прав не исходит от опекунов1).
2) Законом определен широкий круг обязанностей указанных органов. Среди них можно выделить обязанности по выявлению, учету и устройству детей, оставшихся без попечения родителей или нуждающихся в государственной защите, по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под опеку (попечительство) граждан, в приемную семью, на воспитание патронатному воспитателю, на усыновление (удочерение), по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей, по осуществлению защиты прав и охраняемых законом интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и т.д.
По законодательству, действовавшему до 3 июля 2013 года, органами опеки и попечительства являлись только органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых отсутствовали органы по опеке и попечительству, образованные органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, могли наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству1).
В соответствии с федеральным законодательством в Оренбургской области приняты и действуют Закон Оренбургской области от 06.03.1998 № 256/76-ОЗ «Об организации работы органов опеки и попечительства Оренбургской области» и Закон Оренбургской области от 26.11.2007 № 1731/357-IV-ОЗ «О наделении городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними».
Согласно этим законам полномочия по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляет орган исполнительной власти Оренбургской области в сфере образования. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделены государственными полномочиями органов опеки и попечительства. Перечень этих полномочий приведен в тексте Закона.
Федеральным законом от 02.07.2013 № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», вступившим в силу 3 июля 2013 года, в Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», другие законодательные акты внесены изменения, согласно которым органами опеки и попечительства являются не только органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но и органы местного самоуправления в том случае, если эти органы наделены законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству.
Наделение органов местного самоуправления статусом органа опеки и попечительства повысит уровень организованности и ответственности работников муниципалитетов при осуществлении функций, направленных на защиту интересов детей.
Основания к установлению опеки и попечительство в отношении несовершеннолетних предусмотрены Семейным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.
Опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки и попечительства, в течение месяца с момента, когда указанному органу стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над таким лицом.
3) Если в указанный срок не представляется возможным решить вопрос о назначении опекуна или попечителя, то исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства по месту выявления лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства. Основанием возникновения отношений между опекуном или попечителем и подопечным является акт органа опеки и попечительства (постановление главы местной администрации) о назначении опекуна или попечителя. Использование подобного постулата прослеживается и в судебных решениях органов правосудия различных уровней. В частности, в апелляционном определении Московский городской суд определил о невозможности оставления лица, нуждающегося в дополнительной защите, без опекуна и о временном возложении на органы опеки и попечительства обязанностей по защите и по представлению интересов указанных лиц1).