Бюрократия, возникшая в XVI - XVII веках, придала мощный импульс взяточничеству как явлению, увеличилось количество челобитных царю на злоупотребление кормленщиков. Ситуация на местах с коррупцией не улучшалась и в связи с тем, что некоторым областям давались уставные грамоты, в которых определялось количество поборов с населения. В связи с этим царь даже применял такую меру, как замена наместников выборными земскими властями. Но и эта мера не дала ожидаемых результатов. Даже введение Иваном IV смертной казни в качестве наказания за чрезмерное взяточничество не смогло изменить ситуацию. Следует отметить, Судебник впервые разграничил две формы коррупции - лихоимство и мздоимство. Лихоимство, согласно Судебнику - получение должностным лицом пошлин свыше установленной законом нормы. Под мздоимством понималось получение должностным лицом вознаграждения при рассмотрении дела или жалобы в суде вопреки интересам правосудия. Судебник предусматривал для дьяка тюремное наказание за взятку, срок которого определял монарх, подьячий же за взятку подвергался торговой казни - битью кнутом. Кроме того, за получение пошлин в больших размерах, чем предусматривал закон, предусматривался штраф в троекратном размере.
Коррупция процветала, развивалась, несмотря на ужесточения законов. Бытовавшую до этого порку за лихоимство Иван Грозный заменил на смертную казнь - но взяточников не останавливало и это. В Соборном уложении 1649 года были отражены новые варианты преступления: утайка пошлин при регистрации дел, подлог при переписке судебного дела, притеснение населения. Примерно в это время появилось и вымогательство. Уложение значительно расширило законодательство в сфере борьбы с коррупцией. Так, в десятой главе «О суде» взяточничество рассматривалось как преступление, направленное против интересов правосудия. Кроме того, Уложение расширило круг лиц, которые подлежали уголовной ответственности за взятки. Впервые появился термин «лихоимство» - наказание за превышение власти со стороны воевод, дьяков, приказных людей, а также за получение «посулов». Таким образом, к середине XVII века в Московском государстве окончательно сформировалась система уголовно-правовых норм наказания за мздоимство, вымогательство и лихоимство.
В последней четверти XVII века, в царствование Федора Алексеевича, когда уездные воеводы уже смело и почти в открытую грабили страну, власть пытается предпринимать ряд шагов по наведению порядка на местах. К концу XVII века воеводы сосредоточили в своих руках всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь только Москве.
В период становления местничества в нем были заинтересованы и родовая аристократия и монархи. Однако, по мере укрепления самодержавия, положение с местничеством радикально изменилась - монархия не могла признавать самостоятельность феодальной знати. Кроме того, местничество наносило значительный ущерб государству. И в 1682 году Земский собор отменил местничество, что явилось крупнейшим политическим событием в жизни российского общества XVII века.
В истории самодержавия первая четверть XVIII века петровская эпоха имела огромное значение. Именно в его правление происходит значительный рост централизации и бюрократизации управления, становление дворянства как правящего класса российской политической элиты. Петр I был первым русским правителем, осознавшим истинное негативное влияние коррупции на экономику и моральный климат страны, увидевшем ее масштабы и мощь. В 1711 году учрежден новый высший орган - Правительствующий Сенат, целью которого стал контроль за соблюдением законов. В 1717-1723 годах вместо Приказов появились новые органы - Коллегии. При каждой Коллегии находились прокурор и фискал, прокурор наблюдал за правильным решением дел, а фискал осуществлял надзор за финансами. В результате Губернской реформы местная администрация была поставлена под более строгий контроль. В 1702 году появилась должность губернатора, который должен был заменить прежние территориальные приказы, стать главой всей местной власти. Губернаторами назначались доверенные лица из окружения Петра I, опытные администраторы и военачальники. Главная цель губернской реформы заключалась в укреплении власти на местах. Как известно, воеводы «кормились» за счет населения, что вызывало большие злоупотребления властью. Поэтому Петр I назначил губернаторам жалование от казны. Губернская реформа усилила процесс дальнейшей централизации власти, формирования профессиональной бюрократии.
Одна из главных отличительных черт бюрократического аппарата абсолютной монархии заключалась в том, что все должностные лица и учреждения были подчинены инструкциям и регламентам. Изданный в 1720 году Генеральный регламент являлся важнейшим законодательным актом, в котором были подробно расписаны и определены обязанности чиновников всех рангов, каждого учреждения, закреплялась подотчетность нижестоящих учреждений вышестоящими.
Новые принципы формирования кадров империи закрепила петровская «Табель о рангах» 1722 года, которая явилась важнейшим законодательным актом о порядке прохождения службы государственных чиновников. Конечная цель задуманной реформы - установление полной зависимости чиновников от воли монарха. Петровская «Табель о рангах» узаконила российское чиновничество как особую социальную группу с целым рядом прав и преимуществ, которая осуществляла политику верховной власти.
В «Табели» впервые учитывались не родовые, а личные заслуги. Все, поступавшие на государственную службу, принимали присягу, которой обязывались «верно служить Отечеству и Государю, честно исполнять свои обязанности». Табель о рангах положила начало появлению в Российской империи чиновничества как особой группы, получившей целый ряд прав и льгот. С этого времени дворянское звание можно было получить только через службу. В процессе образования российской бюрократии как особой прослойки общества важную роль играло денежное жалованье, которое еще больше усиливало зависимость чиновников от монарха. Правительство Петра I прекратило массовые раздачи поместных окладов и в 1714 году заменило их выплатой денежного жалованья. В 1715 году были введены единые годовые оклады для всех должностей местного управления.
В целях предотвращения взяточничества на государственной службе Петр I ввел новый порядок прохождения службы для воевод - не более двух лет. На этой должности он мог оставаться только в том случае, если жители в письменной форме просили продлить воеводе службу.
В связи с усилением продажности служащих и расширением масштабов коррупции в начале XVIII века были внесены существенные изменения в уголовное законодательство. Изменилось содержание понятий лихоимства и мздоимства. Под лихоимством понималось получение взятки и при этом нарушение чиновником своих служебных обязанностей.
Совершение же действий должностного лица в пределах своих служебных обязанностей называлось мздоимством.
Уголовную ответственность как за получение взятки, так и за дачу ее усиливал указ Петра I от 23 августа 1713 года, в котором подчеркивалось, что лицу, которое заявляло на коррумпированного чиновника, переходило во владение все движимое и недвижимое имущество нарушителя закона, а если на коррупционера по службе указывал достойный гражданин, то ему передавался и служебный чин провинившегося. Петр I стремился переломить сознание своих чиновников, усиливая наказания, однако уровень коррупции, особенно взяточничества, не снизился. Не помогло и введение института фискалов. Указом от 24 декабря 1714 года пытался царь усилить уголовную ответственность за пособничество о совершенном преступлении, а также за недонесение о его совершении. Этим же указом наказание за лихоимство усиливалось введением смертной казни. Значительно позже решительная борьба Петра I против коррупции чиновников была отмечена царским указом 1721 года, который выделял новый тип преступления - казнокрадство, то есть хищение денег из государственной казны.
Даже самые жесткие виды наказания, предпринимаемые Петром I, оказывались малоэффективными. В XVIII веке размах чиновнического беспредела, взяточничества приобрел огромные масштабы. Реформы Петра I открыли новые большие возможности для злоупотреблений. Чиновничество, управляя Коллегиями, губерниями и провинциями, сильно обогащалось.
Сильно изменившееся во время правления Петра I государство требовало значительного бюрократического аппарата; казна не могла обеспечить всех чиновников обещанным жалованием, которое и без того было очень скудно, так что взятки оставались единственным средством выживания для казённых людей невысокого ранга. Увы, реформы первого императора оказались палкой о двух концах: среди их побочных действий было и усиление коррумпированности государственного аппарата.
После смерти Петра I борьба со взяточничеством значительно ослабела. Дочь Петра Елизавета довольно быстро отменила как жалования чиновникам, так и смертную казнь, по сути, официально вернув систему кормлений; таким образом, большая часть антикоррупционных действий Петра пошла прахом.
Екатерина II отнеслась к этому вопросу серьёзней. Она возродила выплату чиновникам жалования, причём сумма его стала достаточной для достойной жизни и выплаты происходили в срок. Увы, спустя некоторое время (уже при Павле I) бумажные ассигнации, которыми выдавалось жалование, стали обесцениваться, и взятки снова стали необходимы чиновничьему сословию для выживания. Кроме того, в провинции часто не хватало квалифицированных служащих и вынужденной мерой стало разрешение брать ссыльных на государственную службу. Учитывая, что многие были сосланы как раз за воровство, очевидно, что ситуацию это не улучшало.
Большое внимание борьбе с коррупцией было уделено в губернской реформе 1775 года, направленной на усиление власти и авторитета местной администрации. «Наставление губернаторам» 1764 года сделало последних полноправными хозяевами губерний, предоставив им право надзора за всеми служащими. Губернатор мог лишать взяточников службы и отправлять для судебного расследования в Юстиц-Коллегию. Что же касается наказания губернаторов, которые назначались из представителей дворянства и родовой знати Высочайшим указом, то существовало четыре их вида: денежный штраф, снятие с должности, арест и уголовное наказание.
Отдельные антикоррупционные положения были заложены в проектах Уголовного уложения 1777-1782 гг. и Устава о тюрьмах 1787 г. Необходимо отметить, что большой заслугой императрицы явилось разработка четкого определения понятия «лихоимства и взятки», содержащихся в Проекте Уголовного уложения.
Екатерина II объявила приоритетным направлением внутренней политики борьбу с коррупцией и взяточничеством, особенно в уголовно-исполнительной системе. В ст. 76 Проекта Устава о тюрьмах устанавливает запрет тюремщикам брать взятки: «Запрещается тюремщику брать взятки под опасением за то, что по закону следует. Буде же кто тюремщику что подарит или посулит то, не мешкав, о том объявить уездному надзирателю тюрем, или городничему, или уездному стряпчему».
В 1782 г. издается Устав благочиния, который представлял собой кодекс, регламентирующий полномочия сотрудников полицейских органов. В данном документе Екатерина постаралась определить основные правила поведения. Устав определял портрет идеального должностного лица, наделенного одними только добродетелями (человеколюбие, добросовестное отношение к службе, бескорыстие, осуществление своих полномочий только в рамках законов, воздержание от взяток. Однако, совершенно очевидно, что создать полноценно - идеального чиновника в реальности не представляется возможным. Императрица так и не смогла реализовать задекларированные положения по борьбе с коррупцией. Более того, ситуация с коррупционными проявлениями в государственном аппарате значительно ухудшилась: во-первых, в XVIII в. произошло серьезное увеличение общей численности чиновников; во-вторых, рост фаворитизма являлся сдерживающим фактором активной борьбы с коррупцией.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что, несмотря на меры, предпринимаемые властью коррупция процветала.
Кроме того, наряду со взяточничеством и лихоимством появились новые незаконные поборы при сборе податей, оформлении документов, растрата казенных средств, расточительство, подлог.
Необходимость борьбы с должностными преступлениями была ясна и Александру I. Пожалуй, это было понятно уже каждому. Но, несмотря на отдельные указы, призванные укрепить введения Петра и Екатерины, значимых реформ при его правлении не произошло.
В 1825 году на престол взошел Николай I, начавший свое царствование с создания Третьего отделения, которое должно было помочь в искоренении лихоимства в государстве. В период его правления был разработан целый Свод Законов, регулирующих ответственность за взяточничество. Это был большой шаг в борьбе с мздоимством в России.
В Своде Законов содержалось описание видов лихоимств, подлежащих наказанию: противозаконные поборы под видом государственных податей; вымогательство деньгами и вещами; взятки с просителей по исполнительным и судебным делам. Если какое-нибудь должностное лицо будет уличено в перечисленных деяниях, то оно подлежит наказанию. Основанием для этого был законодательный документ «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», который регулировал ответственность чиновников за мздоимство и лихоимство. Действующее Уложение содержало некоторые особенности правового регулирования получения взятки. Согласно документу взяточничество подразделялось на два состава (ст.ст. 372, 373), в зависимости от действий взяткополучателя по службе.
В первом случае - когда «лицо, состоявшее на службе государства или общества, по делу или действию, касающемуся до обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого нарушения его обязанностей подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином» - деяние называется мздоимством и виновный подлежит ответственности, в случае, если подарок был получен прежде исполнения действия по службе - денежному взысканию в размере двойной цены подарка и отрешению от должности; если же подарок принят уже после выполнения действия, то одному только денежному взысканию в указанном размере. Получивший подарок обязан был в течение трех дней вернуть его без предварительного разрешения, а его невозвращение в указанный период было равносильно получению взятки по согласию и лицо подлежало за это уголовной ответственности.
Таким подходом законодатель старался урегулировать отношения между служащими и обращающимися по службе к ним лицами, чтобы устранить какую-либо вероятность получения взятки, в том числе и способствующие этому предпосылки. Принятие подарка через третьих лиц или родственников, при условии, что чиновник, для которого взятка предназначена, об этом знал, также приравнивалось к непосредственному получению взятки. Принятие же денег, вещей или иных ценностей за действия (бездействия), которые противоречат служебным обязанностям, называлось лихоимством, за что виновный подвергался ссылкой в Сибирь, лишался всех прав и преимуществ, а непривилегированные - отправлялись в исправительные арестантские отделения на срок от 1,5 до 3-х лет.
Однако, данный документ не содержал четкого определения этим понятиям. Поэтому наказания, назначаемые взяточникам, были довольно расплывчатыми - от денежного штрафа до лишения должности, а при особо грубых нарушениях чиновника могли арестовать, лишить имущества и отправить на каторжные работы. Несмотря на создание законодательной базы для борьбы с мздоимством и лихоимством, период царствования Николая I ознаменован непоследовательностью в борьбе с коррупцией. К сожалению, несмотря на всё это, к отдельным коррупционерам отношение было снисходительное. Кроме того, увеличение чиновничьего аппарата и ослабление контроля за этой огромной массой людей способствовало разгулу нечистым на руку бюрократам.