Конституционную формулу о коллизионном праве автор истолковал в широком смысле в книге "Коллизионное право"*(25). Общая характеристика коллизионного права охватывала вопросы законных интересов и притязаний, развитие коллизионных идей и концепций, предмета и системы коллизионного права, а также новые решения, процедуры преодоления разногласий и рассмотрения споров, обеспечение правового порядка, анализ противоречий в механизме публичной власти, коллизии в национальной правовой системе (от противоречий - к юридической гармонизации), обеспечение верховенства Конституции, критерии конституционности правовых актов, межотраслевые противоречия, роль базовых законов, управленческое воздействие и юридическое дозволение.
Юридическую коллизию как базовое понятие можно рассматривать в качестве основного юридического противоречия между правовыми актами и действиями, между правопониманием и правовыми нормами. Юридический конфликт трактуется как острая форма юридической коллизии с характерными для него проявлениями противоборства сторон. Но распределение коллизий и конфликтов по сферам государственной и общественной жизни и "привязывание" их к тем или иным отраслям права не дает всей картины юридических противоречий.
Правовые системы устроены довольно сложно. В каждой из них есть свои подсистемы, отрасли, правовые массивы. Применяются разные способы регулирования. Соприкосновение, взаимодействие и взаимовлияние правовых систем охватывает все их уровни. Общим является то, что юридические противоречия выражаются в разном правопонимании, столкновении правовых актов, неправомерных действиях государственных, межгосударственных и общественных структур, попытках изменения существующего правопорядка.
На первый взгляд, формирование такой комплексной отрасли, как коллизионное право, может показаться ненужным, ведь каждая из ее составных частей имеет самостоятельное значение. Однако общественные процессы требуют создания такой суперотрасли:
во-первых, из-за усложнения и дифференциации макро- и микроправовых систем, которые обостряют и придают бесспорную самодостаточность их межсистемно-правовым отношениям, включая совмещение регуляторов этих отношений;
во-вторых, по причине концентрации совмещаемых правовых регуляторов, которая придает их объекту смысл самостоятельных общественных отношений. Коллизионные и конфликтные отношения и ситуации - потенциальные и реальные - требуют устойчивых критериев, способов и механизмов их разрешения;
в-третьих, в связи с очевидным возникновением и развитием общих, типичных спорных ситуаций и способов их преодоления. К тому же налицо нарастающее взаимовлияние и взаимопереходы коллизионных ситуаций и норм, имеющих к ним отношение;
в-четвертых, из-за обострения познавательной и прагматической потребности, как в национальном, так и мировом масштабах, в создании в рамках общей теории конфликтов ее особой разновидности, которой должны быть присущи свой предмет, система, принципы регулирования, понятия;
в-пятых, в связи с наличием конституционной формулы "федеральное коллизионное право", являющейся юридическим ориентиром и стимулом для формирования новой отрасли. Ее наличие и использование в конституционных системах России, Германии, Австрии, Швейцарии и других стран служат сильным аргументом именно для такого решения данной задачи.
Понимание коллизионного права как суперотрасли, как нового правового комплекса ни в коей мере не объединяет и не ставит под сомнение традиционные отрасли права. Не происходит какого-либо "изъятия" их норм, актов, институтов. Его формирование и развитие, напротив, придает новые черты регулированию в данной сфере. Речь идет о важной роли общих принципов и институтов коллизионного права в обеспечении комплексного регулирования спорных правоотношений. Традиционные отрасли получают дополнительные стимулы к расширению своих предметов, внутренних и внешних связей. Обогащается системность регулирования за счет более органичного сочетания норм национального и международного права. Повышается эффективность регулирования за счет применения превентивных, наказательных и восстановительных средств обеспечения правового порядка. Используются режимы "легального перемещения" коллизий между сферами разных отраслей. Более того, есть основания рассматривать коллизионное право в ряду понятий публичного права, частного права, международного права, отражающих и концентрирующих наиболее крупные предметы и методы регулирования, охватывающих традиционные отрасли, подотрасли права.
К предмету коллизионного права относятся общественные отношения, регламентация которых вызывает разногласия и споры. Это могут быть предвидимые спорные правоотношения, заранее нормативно запрограммированные. Возможны динамично возникающие отношения, даже не урегулированные правом, по поводу которых у участников складываются разные взгляды и позиции. Коллизионные правоотношения как спорные являются в этом смысле смежными, регулируемыми разными правовыми актами и порождающими неодинаковые юридические действия субъектов права.
Коллизионное право включает в себя позитивные правовые регуляторы двоякого рода, обеспечивая приоритет актов, норм и действий, которым отдается предпочтение. Негативные регуляторы формируют легальный способ преодоления разногласий и споров. В обоих случаях презюмируется выбор правового акта, нормы и действия субъекта права в связи со спорными правоотношениями.
Принципы коллизионного права выражают то общее, устойчивое и сущностное, что характерно для правового регулирования в сфере спорных правоотношений. Можно выделить четыре базовых принципа коллизионного права:
1) принцип соответствия конституционным императивам применительно к разрешению коллизий в рамках национального права;
2) принцип исполнения норм на основе принятых обязательств применительно к отношениям, регулируемым международным правом;
3) принцип добровольного признания предпочтительного выбора норм в аспекте сравнительного правоведения;
4) принцип уменьшения объема противоречий для достижения компромисса или согласия.
Важно подчеркнуть, что названные базовые принципы служат основой для построения системы понятий, а также применения более конкретных критериев выбора норм в коллизионных ситуациях.
К изложенной концепции коллизионного права примыкает концепция российского законодательства, разработанная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации*(26). Общие характеристики системы законодательства и механизмов правотворчества и правоприменения сочетаются с обозначением базовых, комплексных и процессуально-обеспечивающих отраслей. Именно последняя группа во многом компенсирует набор правовых средств преодоления юридических коллизий.
Рассмотрим источники коллизионного права. К ним относятся, прежде всего, правовые акты. Их круг весьма широк. Таковыми для коллизионного права могут служить не только общие и специальные нормы конституций и законодательства, но и признанные нормы межгосударственных отраслей международного права (для России - в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ). В орбиту коллизионного права включаются и нормы корпоративного права, и нормы общественных и профессиональных объединений, признанные или допускаемые принципы и нормы законодательства. В интеллектуальном смысле правообразующим источником могут быть научные концепции и доктрины как общего, так и специального характера. И в этом нет ничего удивительного, поскольку право как ценность и мера регулирования не ограничивается текстами правовых актов.
Добавим: коллизионные нормы могут быть императивными, альтернативными и рекомендательными. Подобный спектр норм позволяет лучше улавливать и устранять коллизии.
Такое понимание источников коллизионного права позволяет использовать разные критерии для типологии юридических коллизий и юридических конфликтов как острой и критичной фазы их противоборства. К наиболее значимым следует отнести коллизии:
а) между правопониманием, целью права и противоположными взглядами на его содержание;
б) между правовыми целями и реальным правоприменением;
в) между законными интересами и неправомерными притязаниями и позициями;
г) между нормами правовых актов разной юридической силы (неконституционные акты и подзаконные акты, принятые вопреки цели и содержанию закона), официальными (формальными) и неформальными ("теневыми")*(27) правилами, правовыми предписаниями и неправомерными действиями.
Разумеется, приведенная классификация подвижна.
В этом плане интересен анализ дефектов конституционно-правовых идей, проведенный С.А. Авакьяном. Рассматриваются дефект увлечения конституционно-правовыми проектами, которые не могут быть реализованы на отечественной почве, поскольку одно с другим несовместимо. Ситуация, когда вначале идея кажется привлекательной, но позже выявляется ее дефектность, причем при нормативно правильном ее применении. Дефект заключается в несовместимости (или непроработанности) данной конституционно-правовой идеи с другими конституционными и иными правовыми идеями. Выделяются дефекты, связанные с моделью и содержанием акта (дефекты разработки); дефекты сознательного отказа от конституционного правового регулирования каких-либо правоотношений; дефекты в виде искажений конституционно-правовой идеи, ее воплощение в форме и нормах, разрушающих саму идею; дефекты абстрактного формирования идеи или нормы, когда законодатель не может достичь определенности регулирования или надеется на то, что решение созреет на практике; дефект выбора формы акта для регулирования общественных отношений; дефект установления законом иного варианта реализации нормы данного закона.
Особое внимание уделяется дефектам правоприменения*(28). Несомненно, отмеченные дефекты обладают коллизионным потенциалом.
В связи с этим можно условно выделить следующие стадии использования правовых механизмов:
а) правовая нормализация и упорядочение, четкая правовая регламентация;
б) диагностика коллизионных рисков в процессе подготовки и принятия правовых актов*(29);
в) правильная реализация законов и иных актов, включая формирование методов правомерного поведения исполнителя;
г) правовой мониторинг, позволяющий систематически сопоставлять нормы и фактические данные об изменениях в регулируемой сфере;
д) обнаружение юридических коллизий и установление их причин, а также лиц и органов, ответственных за их возникновение;
е) принятие корректирующих мер двоякого рода: во-первых, устранение нарушений законности и применение мер ответственности, уточнение актов и средств их реализации, во-вторых, в случаях позитивных отклонений замена действующих правовых регуляторов новыми и введение других обеспечивающих средств.
Такова диалектика противоречий в правовой сфере.
Юридические коллизии возникают и развиваются в разных ситуациях. Одни из них порождаются собственно нормативным противоречием, другие являются либо причиной, либо следствием противоречий в политической, экономической и социальной сферах. Тогда коллизии перерастают в юридические конфликты с противостоянием сторон либо происходит деформация правовой системы и ее отдельных элементов или возникает кризис и раскол правовых институтов и связей. Ориентация механизма разрешения коллизий на восстановление правового состояния и устранение нарушений законности часто ведут к преодолению конфликтных ситуаций и сохранению действующих рекомендаций и норм.
При этом истоки конфликта, рожденного выдвижением и реализацией более прогрессивных и справедливых идей, редко ведут к формированию нового правового состояния государства и общества. Как отмечалось выше, таков позитивный смысл коллизий.
Юридические коллизии не являются случайными и появляются почти непрерывно в практике правового регулирования. Динамика этого процесса показывает, что можно вести речь о своего рода стадиях развития коллизий и соответственно о правовых и иных механизмах их выявления и устранения. Зарождение юридических коллизий в умах и представлениях людей как субъектов права отражает возможные деформации их правоприменения, равно как и последующие неправомерные действия и нарушения законности. Конечный результат чаще всего выражается в экономических потерях, политических конфликтах, возникновении критических и кризисных ситуаций.
Важным инструментом коллизионного права являются процедуры рассмотрения разногласий и споров и разрешения юридических коллизий. Их можно объединить в следующие группы.
Первая группа - превентивные меры, к которым относятся переговоры, посредничество, медиация, третейское разбирательство, согласительные процедуры.
Вторая группа включает такие специальные средства, как административные регламенты, комиссии по предотвращению конфликта интересов, публичные слушания и т.п.
Третья группа предполагает специальные процессуальные регуляторы конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства*(30), порядки обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц и органов, оспаривания правовых актов последних.
Четвертая группа - это процедуры, предусмотренные нормами международного права и уставными документами международных организаций.
Получает интенсивное развитие процессуальное законодательство, относящееся к ведению Российской Федерации. Виды судопроизводства в соответствии со ст. 118 Конституции РФ призваны развивать процессуальные институты. Кодекс административного судопроизводства - очередной шаг в этом направлении.
Исторический опыт и современные реалии свидетельствуют о необходимости использования институтов разрешения юридических коллизий. Таковыми являются все органы государственной и муниципальной власти, которые обязаны соблюдать законность. Другую группу институтов составляют специальные правоохранительные органы - суд, прокуратура, контрольно-счетные органы и т.п. Общественные объединения и другие институты гражданского общества призваны активно проявлять себя в этой сфере. К сожалению, названные институты ограничиваются фиксацией правонарушений и запоздалым реагированием, хотя мониторинг и диагностика коллизионных рисков могут дать больший эффект.
Тенденция развития названных институтов заключается в их взаимодействии между собой.
Рекомендация Rec(2001)9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами*(31) стимулирует процессы в данной сфере. В России в 2010 г. принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)". Успешно действует институт посредничества. Так, в Торгово-промышленной палате РФ есть Центр арбитража и посредников, который развивает частные процедуры разрешения коммерческих споров.
Исторический опыт и современность свидетельствуют: пытливый ум, энергия и деятельность людей всегда направлены на созидание. Вопрос в том, насколько правильно намечаются пути решений и действий и что из намеченного удается сделать реально. Ответы на эти вопросы дают и крупные проекты и конкретные футуристические оценки. Модели государств, экономики, права и уклада жизни и подтверждаются, и ломаются, и служат поиску механизмов преемственности развития.
Так, на Конференции ООН по окружающей среде (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) генеральный секретарь Морис Стронг заявил: "Западная модель развития более не подходит ни для кого. Единственная возможность решения глобальных проблем сегодняшнего дня - это устойчивое развитие".
Ресурсы, климат, экология, производство, информатизация, транспорт существенным образом влияют на образ жизни людей и общества. Возникают угрозы человечеству, и оно должно находить спасительное решение с помощью взаимосвязанных механизмов государственного и общественного развития. Стихийность, предвидение, управляемость - опорные индикаторы такого развития. Интересны в этом плане материалы научного семинара "Управление развитием: от прогнозирования будущего к его конструированию (идеи, методы, и институты)"*(32). Речь шла о сложности познания, законах развития, методах прогнозирования, мониторинге прогнозов, действиях по реализации планов. Добавим к сказанному необходимость преодоления "экономизма" в механизме прогнозирования, когда знание и использование экономических закономерностей приводят к игнорированию и даже подавлению поиска других закономерностей. Социальную, духовно-нравственную, правовую, институциональную, культурологическую тенденции нужно "осваивать" системно и глубоко. Без этого неизбежны ошибки и фактические потери в государстве, экономике, управлении.
В связи с этим для построения обоснованных прогнозов большое значение имеет объективная оценка существующего государственно-правового состояния общества. Насколько эффективны действия государства? Поддерживают их граждане и государственные институты? Каков реальный уровень участия граждан в управлении? Всегда ли обоснованы правовые решения? Почему плохо соблюдаются законы? Эти вопросы волнуют граждан, политиков, ученых и госслужащих, но ответы бывают разными. Сила или авторитет, порядок или демократия - выбор между этими категориями определяет точность и глубину предвидения происходящих процессов.
Приведем теоретические положения, которые известный русский ученый-юрист И.А. Ильям считал исходными для понимания правопорядка и отношения к нему органов, организаций и граждан*(33).
Цель права, как и других норм общественного поведения, состоит прежде всего в том, чтобы сделать возможным мирное сосуществование людей, что достигается с помощью указания людям обязательных для них пределов внешней деятельности. В деле обуздания людских страстей и ограничения непомерных претензий право довольствуется тем, что устанавливает порядок во внешних поступках, предоставляя каждому возможность узнать посредством чтения и изучения правовых норм сущность и черты этого обязательного порядка. Совершать те внешние поступки, которые правом предписаны, и не совершать тех внешних поступков, которые правом воспрещены, людей побуждает: во-первых, простое сознание того, что так велит правовая норма, во-вторых, сознание того, что уклонение от этого порядка должно повлечь за собой неприятные принудительные последствия.
Интересно положение о юридической силе политической власти и о двух слоях права. Вопрос о юридической силе политической власти, являющийся в то же время вопросом о принципе власти, в настоящее время связан с вопросом о подчинении политической власти установленной законности, стоящим на первом плане при конституционном режиме. Разрешение его чрезвычайно затрудняется тем, что предпринимаются попытки одновременно утвердить и юридическую силу правительственной власти, и верховенство установленного правопорядка.
В вопросе о юридической силе политической власти Дюги занял следующую позицию. Он не отрицает необходимости существования правительств, но он отрицает свойственное правительствам право повелевать и, вследствие этого, их юридическую силу. Он говорит нам: правительства сами по себе не имеют права повелевать, они являются фактом, а не правом, не существует законного основания политической власти и не существует принципа власти; суверенитет, публичная власть - все это значительные силы и они главенствуют именно потому, что являются самыми мощными силами в государстве; но все это - не право.