Целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.
Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:
- долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
- долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;
- депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;
- депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ.
Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:
- долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
- долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами.
Таковы некоторые гарантийные и компенсаторные способы возмещения ущерба, возникшего из-за рисков.
Выводы:
1. Риск следует рассматривать в качестве сопутствующего фактора социально-экономического и правового развития.
2. Риск часто является фактором отклонения от нормативной модели регулирования.
3. Риск возникает вследствие возможных нарушений законодательства, ошибок в деятельности публичных органов, учреждений и организаций, а также явлений и событий объективного характера.
4. Риск порождается неправовыми взглядами, позициями и действиями участников правоотношений.
5. Риски возникают на всех стадиях законодательной, управленческой и социально-экономической деятельности, особенно на стадии принятия правовых решений.
6. Необходимо систематически анализировать динамику ситуаций в регулируемой сфере и выявлять факторы, которые могут порождать риски.
7. Риски нередко связаны между собой, и нужно учитывать их причинно-следственные зависимости.
8. Систематический анализ ситуаций риска должны проводить разработчики проектов правовых актов, лица, принимающие и исполняющие правовые решения.
9. Умение выявлять и предупреждать риски можно рассматривать в качестве оценочного показателя деятельности государственных и муниципальных служащих, работников бизнес-структур, иных организаций.
10. Целесообразно организовать обучение правовым основам предупреждения и устранения рисков в юридических учебных учреждениях и в системе повышения квалификации работников всех уровней.
1. Проведенное исследование позволяет сделать некоторые выводы о совершенствовании механизмов правового регулирования и управления общественными процессами. Качественно новым в этом механизме является, по нашему мнению, переход к пониманию права как способу опережающего нормативно-информационного отражения процессов в экономической, социальной, политической и международной сферах. Прогнозирование служит здесь основным способом определения целей и моделей будущего правового воздействия на происходящие процессы. Разработка процессов, методов и процедур прогнозирования позволяет вводить его в качестве органического элемента в процессы планирования и программирования, в т.ч. в правовой сфере, для выработки стратегических правовых решений.
Своеобразной негативной проекцией прогнозирования является риск как вероятное отклонение от намеченных проектных решений. Разработка теории рисков в правовом государстве позволяет рассматривать механизм управления рисками и их диагностику в качестве "теневой" стороны прогнозирования, и это предполагает сближение работ по прогнозированию и поиску способов минимизации и устранения рисков.
Решение названных задач открывает простор для использования новых методов правового проектирования и преодоления привычного метода экстраполяции в определении задач развития законодательства.
Несмотря на некоторое движение вперед в разработке прогнозно-рисковых проблем, нужно откровенно признать три трудности:
1) сложность познания социально-экономических и правовых процессов допускает роль случая и "вариативность" проявлений субъективного фактора. Предвидеть их сквозь "нормативное зеркало" очень непросто;
2) механизм прогнозирования и управления рисками еще не обрел необходимой системности за счет комплексного использования методов разных наук;
3) требуется продолжить разработку систем индикаторов для измерения правовых регуляторов и связанных с ними правовых явлений. Столь же трудна корреляция индикаторов социальных и правовых процессов.
2. Проведенное исследование позволяет подтвердить ранее обоснованные авторские оценки динамики правового регулирования и дополнительно аргументировать следующие положения:
1) необходимо преодолевать взгляд на право только как средство закрепления определенного состояния общества и государства и формировать правовое воздействие как способ опережающего отражения социальной реальности;
2) прогноз выступает эффективным способом целеполагания и моделирования будущего правового состояния, и его нужно сделать элементом планирования и программирования социально-экономического развития и принятия стратегических решений внутри и вне страны.
Сложность отражения реальных процессов требует дополнения отраслевой системы права комплексными правовыми образованиями и разными формами правового обеспечения отраслей, сфер и потребностей;
3) "теневым" спутником прогнозов является риск, который из фактора случайности и неизбежности должен превратиться в управляемый фактор. Для этого необходимы механизмы управления рисками на разных уровнях, в сферах и отраслях, прочное сочетание работы по прогнозированию и диагностике рисков. Нужно преодолеть разрыв между способами предвидения динамики правовой сферы по принципу экстраполяции и связать их с методами анализа и оценки рисков. Так можно будет полнее отразить корреляцию между способами правового регулирования, процессами и явлениями в политической, экономической и социальной сферах.
3. Исследование подтверждает ценность права как универсального регулятора важнейших сторон жизни человека, государства и общества. Но признание ценности далеко не одинаково - вектор взглядов и познаний охватывает признание и обеспечение, безразличие и недооценку, отчуждение и противостояние. С учетом этого можно предвидеть сохранение и обогащение коренных принципов права, с одной стороны, и неизбежные риски "замены" и "отказа" от права за счет других регуляторов (технических, этических, религиозных и др.).
4. Существенные изменения происходят в сферах правового регулирования, где усиливается конкурирующая роль религии, морали, традиций, саморегулирования. С учетом этой и других тенденций можно предвидеть, во-первых, устойчивое правовое регулирование вопросов сферы международных отношений, обеспечения безопасности и обороны, сочетания государственного регулирования и контроля с экономическим саморегулированием, децентрализации правового регулирования в социальной сфере. В то же время техногенные и природные процессы будут сопровождаться опасными рисками, устранение которых потребует концентрации сил и средств государства в национальном и международном плане. Социально-политические и иные противоречия потребуют масштабного развития коллизионного права. В частной жизни и локальных процессах удельный вес правового регулирования может уменьшаться. Это отнюдь не снижает общего потенциала права.
Важным прогностическим направлением является динамика механизма правотворчества и правоприменения. В современных условиях заметно уменьшается потребность в "длинной правовой цепи", когда движение правовых актов сверху-вниз создает зачастую лишь иллюзию реального действия права. Более эффективны:
1) каналы прямого исполнения норм закона без многочисленных опосредующих актов;
2) использование нормативно-технических документов как регуляторов производственно-технологических и иных процессов;
3) широкое распространение электронных документов в процессе управления, хозяйствования и обслуживания;
4) управленческие и иные решения в режиме новейших информационных технологий.
Можно предвидеть сохранение жестких методов регулирования в сферах промышленных технологий, безопасности и правопорядка и т.п., расширение децентрализованных методов в отраслях социальной сферы, где интересы человека должны быть учтены самым полным образом. При этом сохраняется тенденция сочетания методов государственного управления и саморегулирования в экономической деятельности.
В то же время в механизме правоприменения могут по-прежнему возникать риски. К ожидаемым рискам относятся устойчивая тенденция недооценки и игнорирования закона и сохранение значительного объема нормотворчества органов исполнительной власти, которое имеет объективные и субъективные прогнозы. Преодолеть такие риски можно путем повышения регулятивного качества закона и признания показателей его выполнения одним из важных индикаторов государственного управления.
Устойчив риск традиционного противопоставления принципов законности и целесообразности, когда граждане и организации лишь словесно признают верховенство права. Недооценка этого риска может усугубить процесс отчуждения общества от права и резко снизить уровень законности. Преодоление такого риска только мерами ответственности, как показывает опыт, не дает полного эффекта. Более оправдан другой акцент - расширение механизма формирования правомерного поведения, которое неизбежно повлечет за собой сокращение неправомерных действий.
5. Предполагаются изменения в системе и структуре права. В системе законодательства России и других стран по-прежнему будет значителен удельный вес императивных регуляторов, касающихся сфер жизнеобеспечения человека и общества, в частности норм технического законодательства. Будет возрастать значение "мягких" и программно-целевых регуляторов, норм международного права в правовой системе. Одновременно усилится влияние способов выражения "правового суверенитета".
Будут интенсивно развиваться комплексные виды правового обеспечения решения стратегических и тактических задач в территориально-экономических комплексах, крупных государственных и трансграничных проектах, программно-целевых документах и т.п.
6. Формирование информационного общества в России и других странах неизбежно расширяет границы и характер правового регулирования. Территориальный аспект дополняется таким явлением, как "правовое пространство", выражающее невидимые виртуальные связи и отношения. И все же безграничное правовое общение будет требовать инструментов обеспечения национально-государственных интересов. Риски такого рода могут ослабить устойчивость публичных институтов и деформировать национальное правовое сознание. Подобные риски требуют существенного обогащения правового сознания и правовой культуры граждан и умелого использования информационных технологий в государственном управлении, экономической и социальной деятельности.
7. В ходе общественного развития будут видоизменяться статусы действующих субъектов права и формироваться статусы новых субъектов - государственно-общественных, национально-интегративных, саморегулируемых и т.п. Субъекты права, представляя собой еще и институты общества и государства, должны строго ориентироваться на достижение стратегических целей страны и не допускать отклонений, тогда принцип правового государства будет означать обеспечение права не только специальными правоохранительными органами, но и всеми институтами государства и гражданского общества.
8. Особое значение приобретает системное предвидение развития государства в будущем. Мыслители, ученые и политики давали, как правило, положительный ответ, подтверждаемый гипотезами, проектами и действиями. Об этом много написано книг, статей и программных документов. Однако точность предвидения оказалась весьма относительной, поскольку невозможно предвидеть все ходы и комбинации на мировой карте. И объективные, и субъективные факторы подчас резко меняют ситуации в прогнозируемой сфере, и точка отсчета меняется.
По этой причине можно лишь в общих чертах предвидеть контуры развития. Причем в разных регионах мира будут свои пути и перемены.
В научном плане можно выделить три типичных тенденции развития государственности:
1) консервативно-демократическая тенденция, отражающая "среднеевропейскую" устойчивость*(145);
2) расширение функций надгосударственных институтов и социальных норм, ведущее к сужению роли национального государства и права;
3) развитие концепции эффективного и сильного государства, способного решать стратегические задачи страны и мирового сообщества*(146);
4) изменение функций государства, появление новых функций в связи с новыми задачами, уменьшение некоторых функций в объеме. Это повлияет на построение государства и его институтов. Можно предвидеть: утрачивает значение громадный объем отчетно-статистической работы и возрастает удельный вес прогнозно-аналитической деятельности. При этом сохранению устойчивости государственной власти могут препятствовать такие риски, как конфликты в системе разделения властей, между властью, гражданами и бизнесом. Заметная тенденция усиления экономических центров власти ослабляет эффективность государственной власти. Тем более это относится к деятельности неформальных и оппозиционных структур, влияние которых нужно прогнозировать. Легитимность власти всегда оспаривается.
9. Возможны изменения на политической карте мира, продолжение процесса развития существующих государств и одновременно появление новых государств и государственных образований, включая "самопровозглашенные", неизбежны и объединения их между собой (в рамках союзов, конфедераций, федераций).
В современных условиях все более отчетливо формируются новые "публичные сообщества" в результате прямого волеизъявления народа (нации), позиций и решений международных структур. Есть и "переходные формы публичности", которые еще предстоит исследовать.
Изменения в объеме и характере функций государств будут происходить с учетом возможности их передачи общественным институтам, а также появления новых объектов государственного регулирования и управления. Структура государств и комбинации их институтов могут меняться на оси "централизация - децентрализация - деконцентрация".
Гражданское общество, бесспорно, будет усиливать свое влияние на государство в процессе его структурных перекроек и функционирования.
10. Возможны изменения и "правовой географии". Обеспечение устойчивости миропорядка зависит от сохранения национальных правовых систем и такого научного направления, как сравнительное правоведение*(147). В то же время возрастает удельный вес региональных объединений государств с их правовыми системами. Глобализация побуждает формировать механизмы комплексного правового обеспечения крупных межгосударственных проектов (например, в рамках АТЭС). Все это ставит новые задачи по гармонизации систем правовых регуляторов, предотвращению и устранению юридических коллизий и конфликтов.
Можно ли считать оправданными предсказания мыслителей прошлого и современности о формировании универсального правового регулятора в виде "метаправа"*(148) или образования по призыву Святого Духа универсальной интегративной юриспруденции вместе с системой мирового права*(149). Сохраняет ли силу марксистское предвидение отмирания права?
Ответ дать очень трудно, поскольку в мире развиваются такие разные, но и взаимосвязанные "правовые потоки", как национально-государственное право, глобальное и региональное международное право, корпоративное регулирование общественных объединений, саморегулирование на стыке норм права и морали. Главное - это стремление согласовать эти "потоки", а не поглощать их во взаимном противоборстве, найти путь к гармонии в мире, в обществе и в человеке.
Ввиду высокой значимости прогнозирования в жизни общества и государства целесообразно расширить исследование проблем научной прогностики, включая вопросы прогнозирования в правовой сфере. Изучение соответствующих проблем возможно в рамках учебных программ университетов, а юридической прогностики - в курсах по теории права и теории государств, конституционного и административного права. Кроме того, необходимо ввести учебные курсы "Теория рисков", "Методология анализа и оценки рисков в правовой сфере", "Управление рисками" в системе высшего юридического образования и системах повышения квалификации работников. Эта тематика должна найти отражение в рамках теории права и государства и отраслевых юридических наук.
Человечество давно обеспокоено своей судьбой. Масштабный и стремительный процесс освоения новых территорий, рост объемов производства, интенсификация использования природных ресурсов, увеличение численности народонаселения придают актуальность вопросу: каковы перспективы планеты Земля. Ответ попытались дать представители Римского Клуба, которые в начале 1970-х годов одобрили доклад "Пределы роста"*(150). Позднее появился новый доклад, в котором дан анализ прошлых десятилетий и прогноз мирового развития*(151).
Приведем обращение Д. Медоуза к российским читателям.
"На основании наших исследований мы по-прежнему делаем вывод о том, что уже в первой половине текущего столетия существующие социально-экономические и политические тенденции приведут к разрушению основ индустриального общества, если не будут проведены значительные изменения. В 1972 году мы отводили на смену курса 50 лет, но теперь времени осталось гораздо меньше, а политики все еще пытаются идти проторенной дорогой. Глобальные проблемы - изменение климата, истощение нефтяных запасов, деградация сельскохозяйственных угодий, дефицит пресной воды - уже проявились либо проявятся в ближайшие десятилетия. Еще не поздно перейти на путь устойчивого развития. Однако многие важные возможности были упущены из-за того, что в течение 35 лет люди отрицали очевидные факты...
Россия играет особую роль в решении перечисленных проблем. Это страна, чья подпись привела в действие Киотский протокол. Россия до сих пор обладает богатейшими природными ресурсами, по крайней мере, в сравнении с другими промышленно развитыми странами. Крах старой системы в 1990-х годах дал возможность гражданам переосмыслить цели развития и выработать новые инвестиционные стратегии. Поэтому у России немного больше времени для подготовки к переменам. Удастся ли ей воплотить их в жизнь? Не знаю. Но я на это надеюсь. Успех частично зависит и от того, как вы, уважаемые читатели, воспримете эту книгу."
После сельскохозяйственной и промышленной революций в книге рекомендуется комплекс средств устойчивого мирового развития и среди них ограничение количественного роста, совершенствование технологий, обеспечение здоровья и продолжительности жизни людей, образование, устойчивость общества. С этим связаны и такие факторы развития, как создание групп единомышленников, правдивость, обучение, любовь, т.е. то, что в первых докладах именовалось "революцией сознания".
В заключение воспроизведем некоторые положения указанных докладов, в частности Приложение 2 "Показатель благосостояния человека и экологический след".
Чтобы более предметно обсуждать будущее человечества на планете Земля, полезно определить два понятия: благосостояние человека и экологический след. Они описывают соответственно качество жизни среднестатистического жителя планеты (включая материальные и нематериальные составляющие) и суммарное воздействие со стороны человечества на окружающую среду и мировой запас ресурсов.
Общий смысл этих понятий уловить не трудно, но вот определить эти показатели численно - задача очень сложная. К тому же ограниченность доступных данных вынуждает нас использовать довольно грубые приближения в математических уравнениях и округлять параметры. В общем и целом благосостояние человека увеличивается, когда он больше удовлетворен своей жизнью, притом что это не вызывает уменьшения благосостояния других людей. Экологический след возрастает при увеличении добычи ресурсов и выбросов загрязнителей, при деградации земель и уменьшении биоразнообразия, при условии, что в других областях человеческой деятельности в то же самое время не происходит снижения нагрузки на окружающую среду.
Чтобы показать, как используются два этих понятия, можно конечную цель человечества, как мы описали ее в этой книге, изложить другими словами: увеличить благосостояние человека, одновременно сведя экологический след к минимально возможному значению, и в результате оставаться в пределах устойчивости экосистемы сколь угодно долго.
Аналитики приложили массу усилий к тому, чтобы создать содержательные показатели для благосостояния человека и оценки экологической нагрузки. ВВП на душу населения часто используется как самая простая характеристика благосостояния человека, несмотря на то, что такой подход имеет огромные недостатки. Модель World2, предшественница системы World3, использовала "показатель качества жизни" - Quality of Life Index, - и по его поводу было много споров. В нем учитывались четыре составляющих: перенаселение, продовольствие, загрязнение и материальное потребление.