Министерство образования и науки РФ
федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Московский государственный юридический университет
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
Кафедра Экологического и природоресурсного права
Выпускная квалификационная работа
Правовое регулирование защиты и использования лесов. Международно-правовой аспект
Студента очной формы обучения 5 курса
Международно-правового института
Козловский Василий Викторович
Научный руководитель
Доктор юридических наук, профессор
Жаворонкова Наталья Григорьевна
Зав. кафедрой Экологического и природоресурсного права
Доктор юридических наук, профессор
Жаворонкова Наталья Григорьевна
Москва 2015
ВВЕДЕНИЕ
Леса покрывают около трёх миллиардов гектаров, т.е 30% земной поверхности. Сформировавшись десятки тысяч лет назад леса представляют собой крайне сложную биологическую систему выполняя ряд важнейших для нашей планеты функций. Леса являются легкими планеты, формируют климат, почву, являются местом жительства многих видов растений, животных, птиц, рыб. И хотя невозможно переоценить значение лесов в жизни человека, вопрос об их защите до недавнего времени отходил на второй план.
Вопросы экологии волновали страны с давних времён. Например, впервые вопрос сохранения лесов на Руси был прописан в Русской правде при Ярославе Мудром. Королевский лес в Англии с древних времён являлся собственностью короля и находился под его защитой.
Однако несмотря на то, что древние законы защищали леса, защите подлежали являлись не экологические, а скорее экономические аспекты лесных правоотношений.
В настоящее время многие страны начали серьёзно задумываться над вопросами экологии, в таких, как страны ЕС, Китай, и некоторые другие. Количества лесов в этих странах не достаточно, чтобы обеспечить потребности населения и производства данных стран. Однако при этом, уровень потребления в этих странах не снижается, а экологическое законодательство ужесточается. И многие страны, пользуясь несовершенством законодательства других стран, обладающих лесными ресурсами, удовлетворяют свои потребности в ресурсах за счёт этих стран.
Решение своих экологических проблем за счёт других не является их решением. Ведь экология планеты в целом продолжает ухудшаться.
Объектом исследования дипломной работы являются международные общественные отношения по правовому регулированию использования и охраны леса.
Предмет исследования составляют законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие основы межгосударственного регулирования охраны лесов, а также экологическое, административное, гражданское и уголовное законодательство, содержащие нормы, относящиеся к этой сфере.
Основной целью настоящей работы - является анализ проблем реализации действующего российского и международного законодательства и эколого-правовых норм, связанных с регулированием охраны лесов в Российской Федерации, и в ряде зарубежных стран.
В соответствии с поставленной целью были сформулированы следующие задачи:
. изучить понятия леса, охраны лесов и лесопользования
. изучить динамику развития правового регулирования охраны лесов в Российской Федерации;
. систематизировать нормативные правовые акты, а также позиции, содержащиеся в научной литературе об использовании и охране лесов;
. проанализировать международно-правовые нормы об охране лесов, практику правотворчества в данной сфере в отдельных зарубежных странах (Европейский Союз, Китайская Народная Республика, Финляндская Республика.);
. разработать предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в области охраны лесов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частные и специальные методы познания. В их числе: логический, метод анализа и синтеза, системно-структурный, комплексный, исторический, функциональный, сравнительный, формально-юридический, статистический и другие методы. Применение сочетания различных методов позволило решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретическую основу дипломной работы составляют результаты научных исследований отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права (С.С. Алексеева, Е.А. Лукашевой, A.B. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Ю.К. Толстого, В.Е. Чиркина и др.), международного права (Бекяшева К.А, Соколовой Н.А, Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, И.И. Лукашука, А.Н. Макаровой, С.В. Черниченко и др.), европейского права (П.А. Калиниченко, Г.П. Толстопятенко, М.Л. Энтина и др.).
Труды российских юристов-экологов Красновой И.О, А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, А.Л. Ивановой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, B.C. Степаненко, Ю.С. Шемшученко, A.C. Шестерюка, а также зарубежных авторов: Б. Бендаре, Г. Винтера, Л. Кремера, Г. Люббе-Вольфф, Р. Роми, Р. Макрори, Ф. Маркелло, Я.Х. Янса и других ученых, разработавших проблематику экологической политики и права в целом и исследовавших отдельные их направления, послужили основой для анализа темы данного исследования и полученных выводов.
Структурно работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения и списка используемых источников и литературы.
1. Общая характеристика международно-правового регулирования в области охраны и использования лесов
законодательство лес охрана экологический
1.1 Понятие и сущность правовой охраны и защиты лесов
Несмотря на то, что законодательством Российской Федерации предусмотрены различные формы охраны и защиты растительного мира, отдельного законодательства о растительном мире в настоящее время в России нет. В связи с таковым отсутствием возникает конфликт понимания тех или иных терминов, которые используются для обозначения различных элементов растительного мира. Так, Конституция РФ и Федеральный закон от 10 января 2002 г. №.-ФЗ «Об охране окружающей среды» в статье 4 называют эти элементы лесами и иной растительностью. Лесной кодекс РФ - лесом (статья 5), объектами растительного мира (статья 41) и лесными насаждениями (статья 42). Земельный кодекс - деревьями, кустарниками и иными растениями (статья 13), лесными насаждениями (статья 77), многолетними насаждениями (статья 79) и лесной растительностью (статья 101). Гражданский кодекс - растениями (статья 261).
Основными правовыми категориями в сфере, связанной с регулированием отношений по охране, защите и воспроизводству лесов являются такие категории, как: «лес», «правовая охрана», «правовая защита», «воспроизводство», правового закрепления которых в настоящее время не существует.
«Лес как природный ресурс сильно отличается от других возобновляемых и не возобновляемых природных ресурсов, поскольку его ценность не локализуется на территории государств, где лес произрастает, а принадлежит мировому сообществу, всему человечеству».
Представляется, что цели эффективного государственного регулирования лесных отношений могло бы служить такое понятие леса, которое бы придавало этому термину отличительный от других «смежных» понятий и строго фиксированный смысл, и одновременно, являлось бы максимально отражающим свойства самого описываемого им объекта.
При этом лес - как наличествующий в реальной жизни объект представляет собой сложное и разностороннее природное явление, которое существует независимо от воли законодателя и человеческой воли в целом, хотя в своем развитии все более зависящее от характера и степени проявления этой самой воли человека.
Соответствует ли закрепленное в действующем законодательстве понятие леса признакам самого леса как объективно существующего природного явления, должно позволить выяснить содержание статьи 5 Лесного кодекса РФ 2006 г.. Согласно этой статье: «использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе».
Из статьи 5 Лесного кодекса РФ можно сделать три основных вывода: Во-первых, законодатель установил понимание леса как экологической системы или как природного ресурса. Во-вторых, законодатель не предоставил критерия разделения понятий леса как экологической системы и как природного ресурса, при том, что союз «или» указывает на разницу между двумя понятиями. В-третьих, оба понимания леса применяются к одним и тем же отношениям: его охране, защите, воспроизводству. Вероятно, законодатель предполагает, что, производя действия с лесом как с природным ресурсом, нельзя забывать о его экологическом значении. Исходя из вышесказанного, можно предположить, что какой-либо определенности в указанной формулировке закона нет.
Сами термины, употребляемые законодателем для определения понятия леса: «экологическая система» и «природный ресурс» тоже не являются четко определенными. В законодательстве есть указание только на определение естественной экологической системы. Согласно статье 1 <consultantplus://offline/ref=1CB9F386A2855991F2B1BF5116636566A092278755C1DAFBD27063A9F7CD8BCCA18B5821C1E02331S6R3I> Федерального закона «Об охране окружающей среды» естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией.
Нельзя назвать определением леса формулировки «лес - это экологическая система» или «лес - это природный ресурс», так как они не выделяют из множества экосистем и природных ресурсов, а также элементов окружающей действительности признаков леса и не собирают в класс все предметы, обладающие этим признаком.
Для более широкого понимания данного вопроса следует обратиться к зарубежной практике толкования понятия «лес».
Так, Лесной кодекс Республики Беларусь содержит понятие леса, которое включает в себя совокупность естественной и искусственно созданной древесно-кустарниковой растительности (насаждений), надпочвенного покрова, животных и микроорганизмов, образующая лесной биоценоз и используемая в хозяйственных, рекреационных, оздоровительных, санитарно-гигиенических, научно-исследовательских и других целях.
Лесной кодекс Армении содержит следующую формулировку леса: совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов биологического разнообразия и природной среды иных отведенных для облесения землях с преобладанием древесно кустарниковой растительности минимальная площадь которых составляет 0,1 гектара минимальная ширина - 10 метров и крона деревьев на которых покрывает не менее 30 процентов данной территории, а также безлесные территории ранее лесистых лесных земель
Таким образом, можно сделать вывод, что Российская Федерация в своем понимании лесов тяготеет к Европе и Америке, отходя от прошлого понимания, которое по-прежнему распространено в законодательстве бывших союзных республик, включающее в понятие леса животный мир и прочие нерастительные элементы, которые по российскому законодательству регулируются отдельными соответствующими актами.
С учетом вышеизложенного, можно предложить следующее содержание статьи Лесного кодекса РФ, определяющей понятие леса как: «Лес - совокупность древесно-кустарниковой и иной растительности, формирующая сомкнутое насаждение, и которая имеет непосредственную связь с землей и иными неживыми и живыми природными компонентами, находящимися во взаимном влиянии друг с другом и окружающей средой и учтенная государственным реестром лесных участков».
Такое определение одновременно отвечало бы тем целям и задачам, которые выполняет лесное законодательство в качестве «подотрасли» природоресурсного законодательства и не исключало бы возможности достаточно независимого регулирования, например, отношений по охране и использованию животного мира и среды его обитания в рамках института соответствующей отрасли права (о животном мире).
Возвращаясь к перечисленным в начале данного параграфа правовым категориям отметим, что Лесной кодекс РФ и по другим вопросам не дает понятийного аппарата, что приводит к проблемам в правоприменительной практике.
Так, в нем отсутствуют определения понятий «правовая охрана лесов», «правовая защита лесов».
Вопросы, посвященные охране лесов, были рассмотрены многими учеными, и существует несколько мнений о понятии охраны лесов.
В узком смысле под охраной в научной литературе понималась «система предусмотренных законом юридических мер, направленных на обеспечение рациональной охраны лесов и борьбу с лесонарушителями путем привлечения лесонарушителей к уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности». То есть охрана лесов представлялась как совокупность норм юридической ответственности за нарушения лесного законодательства: незаконные рубки, поджоги, нарушения порядка лесопользования и прочие действия, причиняющие вред лесу. Такой позиции придерживаются В.Ф. Горбовой, Е.И. Немировский, В. Бзежинский.
Н.Г. Баканева более широко определяет понятие правовой охраны лесов, включая в нее не только меры юридической ответственности, применяемые к лесонарушителям, но и меры защиты от вредителей и болезней леса. Аналогичной позиции придерживается и А.В. Мазуров: «леса подлежат защите от вредных организмов, названных в статье 54 Лесного кодекса РФ. Охране леса подлежат от любых вредных воздействий, в том числе от вредных организмов (часть 1 статьи 51 Лесного кодекса РФ). Следовательно, по смыслу положений Лесного кодекса РФ охрана лесов подразумевает и их защиту»
В качестве тождественных понятий понимают «охрану» и «защиту» такие авторы, как Пуряева А.Ю. и Пуряев А.С, которые при этом считают, что ключевым фактором, определяющим содержание этих терминов, является понятие вреда, используемое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», предотвращение которого (наступления вредных последствий), по их мнению, и составляет суть соответствующих мер.
В широком понимании термина «охрана лесов», которого придерживается Н.Н. Абанина, понимается «предотвращение истощения, загрязнения, разрушения лесного комплекса, осуществляемое не только путем непосредственной охраны и защиты лесов и всего лесного массива, а также путем охраны от загрязнения атмосферного воздуха, вод, земель, недр, охраны и регулирования численности животного мира, организации рационального использования земель, лесов и мер по их воспроизводству».
Узкое понимание смысла правовой охраны только как меры ответственности не раскрывает содержания понятия «охраны лесов», потому как восстановительные и охранительные меры будут восприниматься лишь как реакция на нарушение лесного законодательства.
Широкое понимание больше представляется принципом правового регулирования лесных отношений. Большинство лесов уже является экосистемой и меры по охране атмосферного воздуха, вод, земель, животного мира, недр, не всегда могут оказать положительное влияние на состояние лесов. Как правило, охрана лесов хорошо влияет на состояние атмосферного воздуха, а не наоборот.
В то же время, следует отметить, что вопрос о соотношении понятий «охрана», «защита» и «воспроизводство» рассматривается по-разному не только в доктрине, но и в нормативно-правовых актах. Так, в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» дается следующее определение охраны окружающей среды: деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность). Таким образом, здесь защита и воспроизводство включается в понятие «охраны».