Предмет и пределы пенитенциарного надзора прокуратуры
О.В. Воронин
Аннотация
Предметом пенитенциарного надзора прокуратуры охватывается деятельность федеральных отраслевых органов исполнительной власти, исполняющих пенитенциарную изоляцию различной ведомственной принадлежности, органов контроля и должностных лиц в их составе, а также субъектов осуществления общественного контроля в местах принудительной изоляции. По кругу нормативно-правовых актов пенитенциарный надзор прокуратуры ограничивается наблюдением за исполнением федеральных законов, иных нормативно-правовых актов, приравненных по своей юридической силе к федеральным законам или же обладающих приоритетом над национальным законодательством, а также подзаконных нормативно-правовых актов, включая ведомственные, регулирующие в настоящее время исполнение мер принудительной изоляции. По видам поднадзорной деятельности предмет пенитенциарного надзора ограничивается деятельностью указанных поднадзорных лиц, основанной на уголовно-процессуальных, уголовных и уголовно-исполнительных правоотношениях, возникающих в ходе и в связи с исполнением мер принудительной изоляции.
Ключевые слова: прокурорский надзор, пенитенциарный надзор, места принудительной изоляции, администрации органов и учреждений, исполняющие уголовные наказания, предмет прокурорского надзора, пределы прокурорского надзора
Annotation
The subject and limits of penitentiary supervision of the prosecutor's office
O.V. Voronin, Tomsk State University
Penitentiary supervision of the prosecutor's office within the framework of supervision over the implementation of laws covers the activities of: federal sectoral executive bodies that exercise penitentiary isolation (their departmental affiliation is different: the RF Federal Penitentiary Service of Russia, the RF Ministry of Internal Affairs of Russia, the Border Service of the RF Federal Security Service, the RF Ministry of Defense, the RF Ministry of Health); control bodies in the system of the above-mentioned bodies and agencies; officials of these bodies and agencies; subjects of public monitoring of the observance of human rights in detention facilities and assistance to persons held in places of detention. Within the framework of a special branch - the prosecutor's supervision over the execution of laws by administrations of bodies and facilities executing punishments and measures of a coercive nature imposed by the court, and by administrations of places holding detained persons and those in custody - the prosecutor's supervision, in terms of the circle of persons, covers: activities of administrations of penitentiary bodies and facilities, as well as activities of these bodies and facilities. The final conclusion is the provision that, according to the types of supervised activities, the subject of penitentiary supervision is limited to the activities of these supervised persons based on criminal procedural, criminal and penal legal relations arising in the course of and in connection with the execution of measures of forced isolation.
Keywords: prosecutor's supervision, penitentiary supervision, places of compulsory isolation, administrations of bodies and agencies executing criminal sentences, object of prosecutor's supervision, limits of prosecutor's supervision.
Пенитенциарным надзором прокуратуры охватывается прокурорское наблюдение за законностью исполнения пенитенциарных мер, предполагающих принудительную изоляцию от общества в целях обеспечения интересов уголовного судопроизводства и исполнения уголовных наказаний, а также отдельных мер принудительного характера, назначаемых вместо уголовных наказаний. Единая направленность на ограничение основных конституционных (естественных) прав человека, тесная связь с лишением свободы как основным видом уголовного наказания, схожий механизм исполнения и отбывания позволяют создать единую для них форму публичного наблюдения (надзора) за их реализацией на национальном уровне - прокурорский надзор за законностью принудительной изоляции от общества, или пенитенциарный надзор. Несмотря на то, что отечественная прокуратура осуществляет надзор за законностью исполнения всех видов изоляции от общества, известных отечественному праву, данным видом надзора охватывается лишь прокурорское наблюдение за законностью исполнения мер пенитенциарной изоляции. Прокурорский надзор за реализацией прочих форм и видов принудительной изоляции исполняется в рамках иных отраслей и направлений прокурорского надзора.
Поскольку пенитенциарный надзор прокуратуры как отдельный вид прокурорской деятельности реализуется в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также через специальную отрасль - надзор за исполнением законом администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, его предмет и пределы в общем определяются с учетом требований, установленных для этих отраслей прокурорского надзора.
Статьи 1, 21, 26 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) устанавливают, что предметом надзора прокуратуры охватывается соблюдение Конституции РФ, исполнение законов, действующих на территории РФ, соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными лицами, а также соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Указанные положения определяют общее содержание законности применительно к прокурорской деятельности во всех отраслях и сферах публичной жизни. На отраслевом уровне содержание законности устанавливается ст.32 этого же Закона и включает в себя:
- законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, назначаемые судом;
- соблюдение установленных законодательством России прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
- соблюдение порядка и условий содержания таких лиц;
- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Несмотря на то, что предмет пенитенциарного надзора прокуратуры определяется с учетом предмета этих отраслей, он требует уточнения.
В этой связи существенное значение приобретает уточнение предмета пенитенциарного надзора с учетом действия специальных пределов надзора. Некоторые из них устанавливаются Законом о прокуратуре, например пределы надзора по кругу субъектов и актов (ст.21, 26, 32 Закона о прокуратуре). Другие вытекают из смысла этого Закона или вырабатываются прокурорской практикой. К примеру, разграничение прокурорского надзора на отрасли (направления) в зависимости от правового характера поднадзорной деятельности (характера правоотношений, складывающихся в ходе поднадзорной деятельности), или видов поднадзорной деятельности.
На общенадзорном уровне предел пенитенциарного надзора прокуратуры по кругу поднадзорных лиц включает деятельность публичных органов, осуществляющих общее руководство, управление и контроль пенитенциарной системой. Иначе говоря, предметом надзора охватывается соответствующе ведомство, проводящее государственную политику в реализации той или иной меры принудительной изоляции. Конкретный перечень ведомств устанавливается с учетом мер принудительной (пенитенциарной) изоляции, исполняемых (реализуемых) его органами и учреждениями.
Основным поднадзорным ведомством в этом случае выступает Федеральная служба исполнения наказания России (далее - ФСИН России), реализующая государственную политику в сфере исполнения таких мер принудительной изоляции, как лишение свободы; предварительное заключение под стражу; задержание осужденных, уклоняющихся от отбывания наказаний; исполнения уголовных наказаний, не связанных с изоляцией от общества, а также обеспечения охраны и безопасности ПССТ и ПССТИН.
Министерство внутренних дел РФ - при исполнении (реализации) уголовно-процессуального задержания подозреваемых в совершении преступлений.
Федеральная пограничная служба России - при исполнении (реализации) уголовно-процессуального задержания подозреваемых в совершении преступлений.
Министерство обороны РФ - уголовного наказания в виде содержания в дисциплинарной воинской части.
Министерство здравоохранения РФ - принудительного лечения в ПССТ и ПССТИН.
На этом уровне предметом пенитенциарного надзора прокуратуры также будет охвачена деятельность:
- органов контроля в системе вышеназванных органов и учреждений;
- должностных лиц указанных органов и учреждений;
- субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимися в местах принудительного содержания.
Включение в предмет прокурорского надзора субъектов осуществления общественного контроля мест принудительной изоляции от общества явилось новеллой законодательства, регулирующего прокурорскую деятельность. Характер правового регулирования - использование обобщающего термина «субъекты общественного контроля» (вместо традиционных для прокурорского надзора понятий «органы управления», «руководители», «должностные лица» и т.п.) и их включение в предмет прокурорского надзора на уровне базовой отрасли - надзора за исполнением законов, свидетельствуют о расширении предмета надзора прокуратуры в сфере принудительной изоляции. Выше отмечалось, прокурорский надзор за деятельностью субъектов общественного пенитенциарного контроля приобрел комплексное содержание и реализуется на трех уровнях: за законностью деятельности самих общественных объединений; за законностью деятельности их руководителей и органов управления и за законностью их деятельности в сфере принудительной изоляции. При этом надзором прокуратуры охватывается деятельность любого субъекта общественного контроля независимо от специфики их правового статуса и ведомственной (корпоративной) принадлежности.
Основным критерием служит именно осуществление им общественного (не в силу возложенных законом или принятых на себя на иных основах обязанностей, а добровольного, основанного на самоинициативе) контроля в сфере принудительной изоляции. В этой связи этот субъект может обладать различной институциональной принадлежностью - служить структурой СМИ, являться представителем гражданского общества (общественной организацией, объединением, движением), правозащитником, адвокатом и т. п. - этот признак не важен, главное - что он взял на себя обязанность осуществлять общественный контроль в сфере принудительной изоляции, и поэтому он автоматически попадает под надзор органов прокуратуры. При таком подходе фактически происходит расширение пределов прокурорского надзора не только по субъектному составу, но также и по видам охватываемой надзором их деятельности: использование обобщающего термина для определению поднадзорного лица с установлением сферы его поднадзорной деятельности фактически означает включение всех видов деятельности в предмет надзора прокуратуры в сфере принудительной изоляции. Такой прием законодателя вызывает поддержку, поскольку способствует развитию роли прокурора как основного ядра в системе национального пенитенциарного контроля, надзирающего и координирующего деятельность иных субъектов пенитенциарного контроля.
Следующим уровнем установления границ пенитенциарного надзора прокуратуры служат пределы по кругу субъектов в рамках специальной отрасли - надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Глава 4 Закона о прокуратуре дополнительно включает в предмет надзора четырех субъектов:
- администрации органов и учреждений, исполняющие наказания и назначаемые судом меры принудительного характера;
- органы и учреждения, исполняющие наказания и назначенные судом меры принудительного характера;
- администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- места содержания задержанных и предварительного заключения.
Выделение администрации указанных органов и учреждений в качестве отдельного поднадзорного субъекта прежде всего связано с признанием ее в качестве субъекта уголовно-исполнительных (ранее - исправительно-трудовых) отношений.
В уголовно исполнительное (исправительно-трудовое) право данный термин вошел под влиянием трудового и административного права. При этом, несмотря на то, что эти отрасли права, ранее широко использовавшие это понятие, ныне отказываются от него, в литературе подчеркивается, что администрация органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, продолжает оставаться самостоятельным субъектом пенитенциарных (уголовно-исполнительных) отношений.
Существующее законодательство не содержит легального определения понятия администрации, а также общего перечня лиц или же каких-либо критериев, позволяющих включить тех или иных субъектов в ее состав. В этой связи, на наш взгляд, допустимо применение метода аналогии, а именно использование «общенадзорного» способа определения состава администрации перечневым методом путем включения в него субъектов, осуществляющих управленческо-распорядительные функции. Основным критерием послужит наличие у данных субъектов возможности самостоятельно принимать или участвовать в принятии юридически значимых решений, касающихся исполнения и отбывания принудительной изоляции. При этом эти решения могут быть как прямо направленными на процесс отбывания или исполнения мер пенитенциарной изоляции, так и касаться этих вопросов опосредованно (например, принятие общих управленческих решений). Термин «администрация» в этом случае будет охватывать: