- руководителей самих органов и учреждений, исполняющих пенитенциарную изоляцию;
- руководителей структурных подразделений данных органов и учреждений (например, председателей административных комиссий);
- органы управления, контроля, безопасности, а также отдельные структурные подразделения, осуществляющие реализацию различных функций, возложенных на пенитенциарные органы и учреждения, в составе конкретных пенитенциарных органов и учреждений (различные отделы и прочие структурные подразделения);
- должностных лиц в составе данных органов, отделов и прочих структурных подразделений;
- должностных лиц пенитенциарных учреждений, обладающих правом принимать юридически значимые решения, касающиеся исполнения и отбывания пенитенциарной изоляции (начальники отрядов, заведующие секторами и т. п.).
Конкретный перечень лиц, составляющих администрацию данных органов и учреждений, определяется действующим законодательством, устанавливающим компетенцию пенитенциарных органов и учреждений, а также права и обязанности (полномочия) их должностных лиц.
К примеру, ст.12 Закона о содержании под стражей к сотрудникам мест содержания под стражей относит: лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, военнослужащих органов федеральной службы безопасности и Вооруженных Сил РФ, исполняющих обязанности по обеспечению режима содержания под стражей. При этом под начальниками мест содержания под стражей понимает начальников следственных изоляторов; учреждений, исполняющих наказания; изоляторов временного содержания; пограничных органов федеральной службы безопасности, в ведении которых находятся изоляторы временного содержания; командиров войсковых частей; начальников пограничных органов федеральной службы безопасности, в ведении которых находятся гауптвахты; начальников гауптвахт. федеральный поднадзорный пенитенциарный прокуратура
Вместе с тем в пенитенциарных органах и учреждениях могут быть организованы отдельные производственные и непроизводственные секторы (предприятия), руководство которыми также осуществляется должностными лицами (например, директором производственного предприятия и т.п.). В этой связи возникает вопрос об их включении в понятие администрации. В условиях прежнего законодательства эти лица большинством ученых включались в состав администраций соответствующих учреждений. В настоящий момент в связи с изменением их статуса (как результата изменения экономических основ деятельности пенитенциарных учреждений) они совершенно оправданно исключены из содержания данного понятия. Поэтому в предмет пенитенциарного надзора прокуратуры как субъекты администрации они не входят. Однако поскольку их деятельность протекает в местах принудительной изоляции, с учетом роли прокуратуры в обеспечении законности в данной сфере, полностью исключать их из предмета прокуратуры не следует.
Действующая редакция Закона о прокуратуре позволяет осуществить надзор за ними лишь в пределах «общего» надзора в соответствии со ст. 21 и лишь в случае, когда их деятельность будет охвачена предметом надзора. Такое положение вещей едва ли возможно признать удовлетворительным, поскольку из предмета прокурорского надзора формально выпадает основное содержание деятельности этих лиц. На наш взгляд, законодателем выработано правильное направление решения этой проблемы - включение в надзор прокурора всех лиц, осуществляющих какую-либо деятельность в местах принудительной изоляции. В этой связи в предмет надзора нужно включить не только субъектов, осуществляющих общественных контроль, но и любых других, осуществляющих какую-либо деятельность в местах принудительной изоляции от общества. С точки зрения юридической техники данный вопрос можно разрешить путем изменения редакции ст.21 Закона о прокуратуре.
Понятия «администрация исправительного учреждения (органа)» и «исправительное учреждение (орган)» разграничиваются в зависимости от объема, сферы и направленности реализуемых ими функций. Особенно актуален этот вопрос, когда речь идет о разграничении сфер и видов деятельности внутри соответствующего учреждения, уголовно-исполнительной системы в целом или же о взаимодействии с иными лицами, непосредственно не участвующими в пенитенциарном процессе. Как внутри пенитенциарного учреждения, так и в уголовно-исполнительной системе в целом могут возникать различные виды деятельности, которые не всегда по своей сути можно отнести к управленческим или связанным с отбыванием или исполнением мер пенитенциарной изоляции (так же, как не все из возникающих видов деятельности урегулированы нормами права), поэтому объективно существует необходимость в организационно-юридическом разграничении понятий администрации учреждения (органа) и самого учреждения или органа. Администрация в этом случае, как уже было отмечено, служит субъектом принятия юридически значимых решений, касающихся исполнения и отбывания пенитенциарной изоляции, и в этой связи представляет собой структурное звено пенитенциарной системы. Ее деятельность охватывает внутренние вопросы отбывания или исполнения пенитенциарной изоляции, в то же время, когда речь идет о внешних проявлениях ее деятельности, более уместно говорить об органах и учреждениях, исполняющих уголовное наказание.
На уровне прокурорского надзора подобное разграничение понятий проводится путем выделения органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание, наряду с администрациями в отдельный вид поднадзорных лиц на специальном (отраслевом) уровне обеспечения законности. Важно подчеркнуть необходимость выделения данных субъектов в качестве поднадзорных лиц именно на уровне отдельной отрасли, поскольку именно по вопросам этого уровня (реализация прав и обязанностей заключенных, применение отдельных полномочий должностными лицами уголовно-исполнительной системы, соблюдение требований условий и режима отбывания пенитенциарной изоляции и т.п.) происходит наиболее интенсивное взаимодействие органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, с иными лицами, непосредственно не вовлеченными в процесс исполнения пенитенциарной изоляции - судами, субъектами общественного контроля, органами государственной власти, включая органы прокуратуры.
При этом если на общепрокурорском уровне надзором охватывается деятельность ведомств в целом (например, ФСИН России), то на отраслевом - деятельность конкретных ведомственных подразделений, в нашем примере - органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, в составе ФСИН России. В этой связи представляется оправданным расширение пределов надзора по кругу субъектов путем отдельного включения органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в предмет надзора в рамках данной отрасли (ст.32 Закона о прокуратуре).
Содержание категорий «орган» и «учреждение» более детально было разработано в теории советского административного права. Несмотря на достаточную условность подобного деления, под органом (управления), как правило, понимался субъект или структурный элемент системы, основная функция которого заключалась в организации деятельности нижестоящих звеньев управленческого аппарата для выполнения социальных задач. Основным результатом его деятельности являлось управленческое решение. В случае если орган одновременно обеспечивал собственную деятельность (имел отдельную организационно-материальную базу), он рассматривался в качестве учреждения для обеспечения основной своей деятельности. Основным отличительным признаком учреждения от предприятия служил характер производимого продукта (результата деятельности): предприятие производило материальные ценности (блага) или оказывало материальные услуги на возмездной основе; учреждение, в свою очередь, производило в основном социальные ценности нематериального характера (воспитание, лечение, исправление) и осуществляло свою деятельность на бюджетной основе. В этой связи уголовно-исполнительные учреждения, исполняющие уголовные наказания, представляют собой в большей степени учреждения, поскольку результатом их деятельности служит вырабатывание у содержащихся в них лиц определенных качеств (исправление, раскаяние и т.п.), а не появление новых объектов материального мира.
Такой подход для разграничения рассматриваемых понятий в принципе применим и в настоящее время.
Так, Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее - Закон об УИС), характеризуя структуру и содержание уголовно-исполнительной системы, использует три основных понятия: «учреждения, исполняющие наказания», «территориальные органы уголовно-исполнительной системы» и «федеральный орган уголовно-исполнительной системы». При этом в соответствии со ст.7 и 8 этого Закона основным предназначением органов уголовно-исполнительной системы служит руководство подведомственными учреждениями и подразделениями, а также осуществление правоприменительных функций и функций по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний. В свою очередь, согласно ст.5 и 13 Закона об УИС, основные функции учреждений, исполняющих уголовные наказания, заключаются в реализации уголовно-исполнительного законодательства, как раз предусматривающего в том числе выработку и приобретение осужденными новых качеств и свойств.
Согласно УИК РФ и Закону об УИС, в сфере пенитенциарной изоляции термин «учреждение» в основном используется применительно к различным видам исправительных колоний и тюрем, где основной функцией как раз и является воспитание у заключенных указанных качеств, и заменяется термином «места содержания», когда речь идет об учреждениях, основным предназначением которых является не вырабатывание определенных свойств у содержащихся в них лиц, а их временная изоляция в целях реализации уголовной политики (ИВС и СИЗО).
В этой связи Закон о содержании под стражей также вместо термина «учреждение» использует понятие «места содержания» (ст.7). В этом контексте особый смысл приобретает положение ст.5 Закона об УИС, устанавливающее, что «в уголовноисполнительную систему по решению Правительства Российской Федерации могут входить следственные изоляторы» (курсив наш. - О.В.). Другими словами, по смыслу закона следственные изоляторы (и, по всей вероятности, иные места предварительного заключения) принадлежат к уголовно-исполнительным учреждениям не по своей сущности, а по условному отнесению. Таким образом, понятие «уголовно-исполнительное учреждение» в широком смысле охватывает не только учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющее уголовное наказание, но также места исполнения (отбывания) предварительной изоляции, назначенной в целях реализации уголовной политики, независимо от их ведомственной принадлежности. Косвенным аргументом в этом случае могут служить положения ст.7 Закона о содержании под стражей, в определенных случаях разрешающие использование в качестве мест предварительного заключения «непрофильные» учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющие наказания в виде лишения свободы, и гауптвахты.
Аналогичные подходы можно использовать при определении круга поднадзорных лиц применительно к исполнению принудительной изоляции в ПССТ и ПССТИН. С учетом положений ст.2 ФЗ РФ «Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением» (далее - ФЗ-92) в предмет пенитенциарного надзора прокуратуры включаются психиатрические стационары как учреждения, подразделения охраны психиатрических стационаров, сотрудники подразделения охраны психиатрического стационара и администрация психиатрического стационара. При этом направления надзора в этом случае различны. Надзор за подразделениями охраны и сотрудниками подразделения охраны осуществляется в части законности обеспечения охраны и безопасности, а за стационарами и администрациями - в части законности проведения по решению суда принудительного лечения лиц, совершивших деяния, предусмотренные Особенной частью УК РФ, в состоянии невменяемости, лиц, у которых после совершения преступления наступило психиатрическое расстройство, делающее невозможным назначение или исполнение наказания, если они по своему психиатрическому состоянию представляют особую опасность для себя или других лиц и требуют постоянного и интенсивного наблюдения. В свою очередь, п.9 ст.2 ФЗ-92 раскрывает понятие администрации психиатрического стационара, включая в него руководителя психиатрического стационара, его заместителей, а в их отсутствие - уполномоченных лиц.
Конкретный перечень органов и учреждений, охватываемый предметом пенитенциарного надзора прокуратуры, в этом случае включает в себя:
- исправительные колонии различных режимов в системе ФСИН России;
- воспитательные колонии различных режимов в системе ФСИН России;
- лечебно-исправительные учреждения ФСИН России;
- тюрьмы в системе ФСИН России;
- арестные дома в системе ФСИН России;
- дисциплинарные воинские части (отдельные дисциплинарные батальоны и роты) Минобороны РФ;
- гарнизонные или войсковые гауптвахты в подразделениях Минобороны РФ;
- изоляторы временного содержания в системе МВД России;
- изоляторы временного содержания в системе Федеральной пограничной службы России;
- следственные изоляторы ФСИН России;
- управления ФСИН России в субъектах РФ;
- психиатрические стационары специального типа Минздрава России;
- психиатрические стационары специального типа с интенсивным наблюдением Минздава России.
Что же касается отдельного выделения в предмете пенитенциарного надзора руководителей и должностных лиц уголовно-исполнительной системы, то такая необходимость отсутствует, поскольку указанные лица на уровне центральных и территориальных органов уголовно-исполнительной системы будут охвачены надзором прокуратуры в порядке ст.1, 21, 26 Закона о прокуратуре, а на уровне указанных выше учреждений - в порядке ст.32 этого же Закона, но уже как представители администрации учреждений, исполняющих пенитенциарную изоляцию.
Пределы пенитенциарного надзора прокуратуры по кругу актов, как и по кругу лиц, определяются в рамках соответствующих отраслей прокурорского надзора. За основу берутся прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившая практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. На общенадзорном уровне, с учетом положений ст.1, 21, 26 Закона о прокуратуре, в качестве пределов выступают Конституция РФ и законы, действующие на территории России, а также акты, по своей юридической силе приравненные к законам, регулирующим исполнение и отбывание уголовных наказаний и иных мер пенитенциарной изоляции.
В рамках специальной отрасли - надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, - согласно ст.32 Закона о прокуратуре, в предмет прокурорского надзора включается также законодательство, регулирующее порядок отбывания и исполнения всех видов уголовных наказаний, иных мер принудительного характера, назначаемых по решению суда, а также мер принудительной изоляции от общества, назначаемых в интересах уголовно-процессуального производства.