Вопрос о содержании понятия «законодательство» в контексте ст.32 Закона о прокуратуре нуждается в уточнении. На официальном уровне этот термин не раскрывается. В литературе справедливо отмечается, что под законодательством в широком смысле понимается вся совокупность нормативных правовых актов в той или иной области правового регулирования. Термин «законодательство» в узком смысле охватывает лишь законы, т.е. нормативно-правовые акты высшей юридической силы, причем в федеративных государствах, как правило, это понятие охватывает федеральные законы и законы субъектов Федерации. В этой связи обоснованно возникает вопрос, в каком смысле этот термин используется ст.32 Закона о прокуратуре.
Во-первых, согласно п. «о» ст.71 Конституции РФ, российское уголовно-исполнительное законодательство может быть только федеральным. В свою очередь, в ч.1 ст.2 УИК РФ указано, что «уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации состоит из УИК РФ и других федеральных законов». Таким образом, УИК РФ использует термин «законодательство» в узком смысле, ограничивая его лишь федеральными законами. Во-вторых, исходя из буквального толкования положений ст.1 и 21 Закона о прокуратуре, логично предположить, что в ст.32 этого же Закона речь, скорее всего, может идти о надзоре за исполнением только законов, поскольку законодатель использует именно этот термин. Наконец, ст.32 Закона о прокуратуре гласит, что прокурор осуществляет надзор за «соблюдением установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера».
В правовом государстве, к коим относится Россия, правовое положение лиц (их права и обязанности) должны устанавливаться исключительно законами как актами высшей юридической силы. В этой связи можно заключить, что ст.32 Закона о прокуратуре термин «законодательство» использует в узком смысле, охватывая надзор за исполнением требований, содержащихся исключительно в федеральных законах как актах высшей юридической силы. Однако такой вывод представляется не бесспорным.
Прежде всего, в предмет надзора, согласно ст.32 Закона о прокуратуре, входит надзор не только за уголовно-исполнительным, но и за иным законодательством, регулирующим исполнение и отбывание принудительной изоляции от общества. Оно включает в себя не только законы как акты высшей юридической силы, но и подзаконные нормативно-правовые акты. Далее, в юридической литературе обоснованно отмечается, что одна из ключевых особенностей правового регулирования исполнения и отбывания принудительной изоляции от общества заключается в его широком подзаконном и, главным образом, ведомственном регулировании. Такое положение вещей обусловлено необходимостью детальной регламентации постоянного нахождения большего количества лиц в ограниченных пространствах в течение продолжительного периода. Формат закона не позволяет осуществить оптимальное регулирование принудительной изоляции в подобных условиях. Поэтому законодатель вынужден сохранять ведомственное регулирование (причем со стороны различных ведомств). Такое положение вещей едва ли можно признать удовлетворительным, но таковы сегодняшние реалии.
Возможно, по этой причине законодатель вынужден был включить в УИК РФ ст.4, прямо предусматривающую, что федеральные органы исполнительной власти вправе принимать основанные на федеральном законе нормативно-правовые акты по вопросам исполнения наказаний. К их числу, во всяком случае, следует отнести постановления (распоряжения) Правительства РФ, приказы и инструкции Министерства юстиции РФ, не утратившие своего значения принятые ранее нормативные акты МВД, а также нормативно-правовые акты ФСИН России и иных ведомств (Минздрава России, Министерства обороны РФ).
В таких условиях ограничение надзора исключительно наблюдением за исполнением законов как актов высшей юридической силы приведет к исключению из предмета надзора значительного нормативно-правового массива, что, в свою очередь, едва ли будет способствовать обеспечению законности и соблюдению правового положения лиц в ходе реализации мер принудительной изоляции. В этой связи с учётом сложившейся действительности недопустимо ограничивать пределы прокурорского надзора за законностью исполнения принудительной изоляции исключительно законами как актами высшей юридической силы. В предмет надзора следует включить подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие принудительную изоляцию от общества. «Глубина погружения» в подзаконный нормативно-правовой массив ограничивается в этом случае иными пределами прокурорского надзора. В частности, запретом на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных лиц, позволяющим исключить надзор за актами, не порождающими юридически значимых последствий в рассматриваемой сфере, и пределом по видам деятельности, исключающим из предмета надзора уголовно-исполнительную и иную деятельность, не связанную с принудительной изоляцией.
«Расширительный» подход при установлении предела надзора по кругу актов применительно к специальной отрасли обусловливает установление широких пределов по кругу актов для пенитенциарного надзора прокуратуры. В этой связи «нижний» предел пенитенциарного надзора охватит надзор за исполнением таких актов, как нормативные указы Президента РФ и постановления (распоряжения) Правительства РФ, нормативно-правовые акты Минюста России, Минздрава России, Минобороны России, МВД РФ, ФСИН России и др., касающиеся исполнения принудительной изоляции.
Таким образом, предмет пенитенциарного надзора прокуратуры включит в себя общепризнанные (т.е. признанные подавляющим большинством государств) нормы (принципы) международного права в части установления основных естественных (неотъемлемых) прав человека, в том числе в отношении лиц, находящихся в местах пенитенциарной изоляции и (или) отбывающих меры пенитенциарной изоляции, являющиеся составной частью правовой системы Российской Федерации и непосредственно включенные в российское национальное право:
- Всеобщую декларацию прав человека, принятую 10.12.1948.
- Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966.
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966.
- Конституцию Российской Федерации.
- Ратифицированные в установленном порядке международные договоры и соглашения.
Часть 4 ст.15 Конституции РФ устанавливает примат норм, содержащихся в международных договорах, над нормами национального права. В развитие этих положений ч.2 ст.3 УИК РФ, в свою очередь, устанавливает приоритет правил международных договоров над положениями уголовно-исполнительного законодательства РФ. Аналогичные требования содержит уголовное и уголовно-процессуальное законодательство (ч.2 ст.1, ч.3 и 4 ст.11, ч.2 и 3 ст.12, ч.2 ст.13 УК РФ, ч.3 ст.1 УПК РФ).
Применительно к пенитенциарному надзору прокуратуры предмет, как правило, исчерпывается надзором за исполнением требований, содержащихся в:
а) ратифицированных в установленном порядке многосторонних международных договорах и соглашениях (конвенциях);
б) двухсторонних договорах и соглашениях о международно-правовой помощи (сотрудничестве) в части определения порядка и условий экстрадиции (передачи) осужденных для отбывания наказания и иных мер принудительной изоляции, а также применения к подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений мер предварительной изоляции от общества.
Первая группа актов включает в себя такие основные международные документы, как Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые ООН в 1955 г.; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10.12.1984; Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26.11.1987; Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20.04.1959; Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения от 28.03.1997; Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания от 06.03.1998 и др.
Вторая группа более многочисленна и включает в себя двухсторонние договоры (соглашения, конвенции) о (взаимной) правовой помощи (и правовых отношениях между Россией и соответствующими странами. В директивах Генерального прокурора РФ есть прямые указания на осуществление надзора за исполнением требований, содержащихся в общепризнанных нормах (принципах) международного права. См., к примеру, Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в ред. от 21.06.2016).
В настоящий момент ратифицировано около 60 подобных договоров. Соблюдение условий этих соглашений в части исполнения (отбывания) принудительной изоляции российскими поднадзорными лицами также составляет предмет пенитенциарного надзора прокуратуры.
Что касается надзора за применением международных стандартов исполнения и отбывания принудительной изоляции от общества, то их применение с формальных позиций не является обязательным и в этой связи не охватывается предметом пенитенциарного надзора прокуратуры. Так, ч.4 ст.3 УИК РФ устанавливает, что рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве РФ при наличии необходимых экономических и социальных возможностей. Другими словами, соблюдение и исполнение указанных стандартов возможно только при условии включения их в содержание отечественного уголовно-исполнительного законодательства, в противном случае не является обязательным и не охватывается предметом пенитенциарного надзора прокуратуры.
На уровне национального законодательства пенитенциарный надзор прокуратуры помимо Конституции РФ включает в себя также наблюдение за исполнением и соблюдением требований федеральных законов РФ. При этом условно законы можно разделить на две группы. В первую включаются непосредственно регулирующие исполнение (отбывание) мер пенитенциарной изоляции. Основными из них служат:
- Уголовный кодекс РФ;
- Уголовно-процессуальный кодекс РФ;
- Уголовно-исполнительный кодекс РФ;
- ФЗ РФ №103-ФЗ от 15.07.1995 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»;
- Закон РФ от 21.07.1993 №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;
- Закон РФ №3185-1 от 02.07.1992 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;
- ФЗ РФ №92-ФЗ от 07.05.2009 «Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением»;
- ФЗ РФ №76-ФЗ от 10.06.2008 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
Вторая группа охватывает законы, регулирующие деятельность, непосредственно связанную с принудительной изоляцией, а также деятельность государственных органов и учреждений, для которых исполнение наказаний служит дополнительной функцией к основной деятельности. Сюда можно отнести такие законы, как Закон РФ от 01.04.1993 №4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»; ФЗ РФ №118-ФЗ от 27.07.1997 «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации»; ФЗ РФ №114-ФЗ от 12.08.1995 «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.
Вопросы принудительной изоляции от общества относятся к исключительно федеральному уровню регулирования, законов субъектов Федерации, регулирующих исполнение и отбывание мер принудительной изоляции, нет. Поэтому в этой части предмет пенитенциарного надзора прокуратуры ограничивается наблюдением за исполнением федеральных законов.
Следующий блок нормативно-правовых актов, входящих в предмет пенитенциарного надзора прокуратуры, образуют подзаконные нормативно-правовые акты. Причем предметом охватываются подзаконные нормативно-правовые акты как общего, так и ведомственного характера. К первым относятся указы Президента РФ и постановления (распоряжения) Правительства РФ, носящие нормативный характер. Ко вторым - ведомственные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы пенитенциарной изоляции. К числу таких ведомств относятся: Минюст России, ФСИН России, МВД РФ, ФСБ РФ, Минобороны РФ и Минздрав России. Главная особенность определения пределов надзора применительно к ведомственным актам заключается в том, что, с одной стороны, прокурор надзирает за исполнением и соблюдением требований, содержащихся в этих актах, с другой - они сами служат предметом надзора с точки зрения их соответствия действующему законодательству. В этой связи принятие ключевых из них, как правило, требует согласования с прокуратурой в лице Генерального прокурора РФ или соответствующих нижестоящих прокуроров.
В качестве третьего критерия установления предмета пенитенциарного надзора выступает предел по видам поднадзорной деятельности или кругу правоотношений, на которых она основывается (порождает).
С учетом названного предела предмет отрасли прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мер содержания задержанных и заключенных под стражу включает себя уголовные, уголовно-процессуальные и уголовноисполнительные и иные правоотношения, возникающие на их основе в ходе отбывания или исполнения принудительной изоляции от общества, а также исполнения уголовных наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых по решению суда, если их участниками являются лица, отбывающие указанные меры.
Конкретный спектр этих правоотношений весьма широк и отражает всю деятельность поднадзорных органов, учреждений и должностных лиц, связанную в том числе не только с реализацией карательно-исправительного воздействия, обеспечения безопасности общества или предупреждения совершения новых преступлений и воспрепятствования расследования преступлений. По своей юридической природе это могут быть административные, трудовые, пенсионные, дисциплинарные и прочие правоотношения. При этом важно иметь в виду, что когда речь идет о надзоре за исполнением законов со стороны публичных субъектов, то в предмет надзора, как правило, включается наблюдение за законностью деятельности, основанной, прежде всего на уголовных, уголовно-процессуальных и уголовно-исполнительных правоотношениях. Когда же речь идет об обеспечении правового положения лица, находящегося в данных местах, органах и учреждениях, то, поскольку прокурорским надзором охватывается соблюдение всех прав указанных лиц, перечень поднадзорных видов деятельности (их порождающих правоотношений), включаемый в предмет надзора, носит более широкий характер. В последнем случае фактически речь идет о любых видах деятельности (правоотношениях), участником которых может быть лицо, отбывающее указанные меры. В этой связи содержательно (и соответственно терминологически) надзор за законностью исполнения конкретных мер по своему содержанию значительно уже понятия надзора за законностью отбывания этих мер, поскольку в последнем случае перечень правоотношений, входящий в предмет надзора, значительно шире.