В своей работе С.А.Алехина проводит разграничение между государственным органом и публично-правовым образованием: «Собственно публично-правовое образование может вступать в разнообразные правоотношения только посредством уполномоченных органов, которые оно и создает с этой единственной целью и наделяет их соответствующей компетенцией. Таким образом, каждый орган является выразителем интересов публично-правового образования в той или иной сфере (экономической, политической, налоговой, таможенной, образовательной и др.)» Алехина С.А. К вопросу о правоспособности публично-правовых образований в административном судопроизводстве // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. - 2016. - №5. - С.7. Соответственно, разные органы государственной власти, осуществляя разные функции, могут быть объединены публично-правовым образованием, интересы которого они выражают.
В административном судопроизводстве публичное образование с помощью органа государственной власти в каждом процессе участвует либо в роли истца, либо в роли ответчика. И нередко возникают сложности с тем, что публичный орган меняет свою структуру, упраздняется какой-то орган или вообще передаются полномочия от одного к другому. Нередко можно наблюдать неопределенность в полномочиях, из-за чего становится затруднительным обращение в государственные органы вне суда, не говоря уже о направлении искового заявления. В связи с этим порядком возникает двоякая ситуация, вроде бы на первый взгляд кажется, что этот механизм защищает более «слабую сторону» в лице граждан, так как они могут не понимать, к какому органу обращаться, в силу низкого уровня правовой грамотности. Но не возникает ли ситуации, что при таком механизме государственный орган оказывается более слабой стороной и недостаточно может себя защитить в силу такого механизма?
В части 1 статьи 43 КАС РФ говорится о том, что если исковое заявление подано не в тот орган, проще говоря, если мы думали о том, что необходимые нам полномочия принадлежат одному органу, а на самом деле их перебросили на другой, то с нашего согласия ответчик будет заменен с ненадлежащего на надлежащего. А если государственный орган был расформирован, то и это предусмотрено - в части 1 статьи 44 КАС РФ сказано, что производится замена на правопреемника, иными словами на того, кому переданы полномочия этого органа. Несмотря на то, что преюдициальность в целом распространяется на правопреемников в силу самой сущности правопреемства, такой случай с государственными органами отдельно оговорен, возможно, для создания дополнительных гарантий. К тому же, если орган расформирован и не определен правопреемник в обязанностях и полномочиях органа, то на основании статьи 191 КАС РФ производство по делу может быть приостановлено.
На основании всего этого возникает следующий вопрос - а можно ли при таких условиях однозначно определить слабую сторону и действительно ли все описанные гарантии в отношении граждан при участии государственных органов направлены на уравновешение статусов в процессе? Здесь будет уместным рассмотреть принцип состязательности и равноправия сторон и его соблюдение в данной ситуации.
Согласно п.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. То есть, с одной стороны выступает орган государства или должностное лицо, которое наделено определёнными властными полномочиями, другая сторона представлена гражданином или организацией, которые такими полномочиями не обладают.
В российской юридической науке существует точка зрения, которая говорит о том, что «с точки зрения доказательственного права преюдиция является ограничением принципа состязательности» Ильин А.В. К вопросу о содержании преюдициальности - свойства законной силы судебного решения // Закон. 2015. № 3. С. 76. Обоснование этого довода видится вполне логичным, поскольку автор такого утверждения выводит доказательства тезиса из ч.2-4 ст.69 АПК РФ и ч.2-4 ст.61 ГПК РФ, где речь идет о том, что устанавливается запрет для лиц, участвующих в деле, доказывать обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, если при новом рассмотрении дела участвуют те же лица, а для судов, соответственно, запрет устанавливать наличие или отсутствие этих обстоятельств. В административном судопроизводстве ограничение в доказывании может сказываться не только на общем принципе состязательности, но и на статусе участвующих в деле лиц.
Между тем, на практике не всегда легко сказать о полномочиях того или иного органа государственной власти. Иногда суду приходится разбираться в вопросах разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами. Верховный Суд в апелляционном определении Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.03.2017 N 44-АПГ16-54 // URL: https://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-01032017-n-44-apg16-54//#100033 (дата обращения: 23.02.2020) по поводу полномочия на включение в реестр объекта культурного наследия довольно сложно рассуждал о том, кому же принадлежит такое полномочие, исходя из того, что решение этого вопроса находится в совместном ведении федерации и субъектов. В итоге Суд пришел к выводу, что «финальное слово» за федерацией. На основании этого можно сказать о том, что следует учитывать при решении вопроса о преюдиции уровень публичной власти, органы которой участвуют в процессе.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать предварительный вывод, что преюдициальность судебных актов в отношении государственных органов зависит от характера оспариваемого акта, нормативный он или нет, и от уровня конкретного органа в публичной власти. А поскольку характер издаваемого акта напрямую зависит от уровня государственного органа, то можно сказать, что преюдициальность зависит от уровня оспариваемого акта.
Если принимать во внимание предположительный довод, изложенный выше, то видится логичным вывод о том, что при признании нормативного акта, изданного органом в рамках его полномочий, не действующим законная сила такого судебного решения будет распространяться на подразделения, которые ниже в системе органов. На органы выше не будет распространяться по той причине, по которой акты нижестоящих органов не должны противоречить актам вышестоящих органов. Такая же логика действует и в отношении законодательства. В случае оспаривания акта органа уровня субъекта РФ можно распространять преюдициальность на аналогичный уровень в другом субъекте, но при условии, что органы входят в одну систему, как, например, с ФНС. Если органы не входят в одну систему, например, финансовые органы субъектов РФ, то тогда данный довод работать не будет.
2. Роль понятия «неопределенный круг лиц» при определении субъективных пределов
2.1 Граждане как «лица, в отношении которых установлены обстоятельства» в соответствии с ч.2 ст.64 КАС РФ
Иногда суд относит к категории лиц, в отношении которых установлены обстоятельства, не только государственные органы, но и самих граждан. Какие именно граждане будут подпадать под данную формулировку, можно вывести из предмета судебной деятельности и особенности законной силы судебного решения в административном судопроизводстве.
Учитывая вывод предыдущего параграфа, необходимо проанализировать особенности включения граждан в формулировку ч.2 ст.64 КАС РФ в зависимости от оспариваемого акта. Так как особенности законной силы судебного решения зависят от того, нормативный или ненормативный правовой акт был оспорен, а предметом судебной деятельности в административном судопроизводстве является проверка законности, которая связана с нормативными правовыми актами и ненормативными правовыми актами, то распространение вывода о преюдиции в отношении государственных органов на граждан видится логичным.
Например, в судебной практике есть решение Решение Верховного Суда РФ от 09.10.2015 № АКПИ15-885 // URL: https://legalacts.ru/doc/reshenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-09102015-n/#100026 (дата обращения: 24.02.2020), в котором гражданин подает иск об оспаривании методических рекомендаций по предоставлению субсидий, исходя из которых он не имеет право на них, а суд ссылается на другое решение суда, которое было так же по иску конкретного лица в силу действия законной силы судебного решения согласно п.4 ч.1 ст.128 КАС РФ. В данном решении суда методические рекомендации были определены как нормативный акт, исходя из признаков, соответственно, в силу специфики данного спора, решение о признании нормативного акта не действующим будет распространяться на неопределенный круг лиц, поскольку одним из признаков нормативного правового акта является его обязательность исполнения для неопределенного круга лиц. В связи с этим неопределенный круг лиц, на который распространяется решение суда о признании нормативного акта не действующим, также попадает под формулировку «лица, в отношении которых установлены обстоятельства».
Необходимо указать на то, что в случае оспаривания ненормативного акта данная логика так же применима, несмотря на отсутствие специальной нормы, но по другой причине. Признаки ненормативного акта на законодательном уровне не закреплены. Сформулированные признаки ненормативного правового акта встречаются только в решении суда Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 25 мая 2006 г. №А33-25405/2005-Ф02-2320/06-С1 // СПС «Гарант.Ру», URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/21559436/#ixzz6GlHcYKj5 (Дата обращения: 15.03.2020), где Федеральный арбитражный суд поднимает проблему отсутствия признаков ненормативного правового акта (с 2006 года данная проблема так и не получила закрепления на законодательном уровне). В итоге он формулирует их сам, говоря о том, что если нормативный правовой акт обязателен для неопределенного круга лиц, то ненормативный правовой акт, основываясь на нормативном правовом акте, издает властное предписание для конкретных лиц или группы лиц.
Таким образом, формулировка Постановления Пленума №36 недостаточно точная, поскольку говорит только о государственных органах, а группы лиц или неопределенный круг лиц не указываются, вследствие чего не очень ясно, как толковать данное разъяснение Постановление Пленума №36. Если говорить о том, что под формулировкой ч.2 ст.64 КАС РФ необходимо понимать только государственные органы, ответ не будет логичным, так как видится логичным включение в эту формулировку неопределенного круга лиц или группы лиц в силу специфики оспаривания нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов. В связи с этим выводом необходимо рассмотреть во второй главе данной работы особенности участия неопределенного круга лиц в административном судопроизводстве.
2.2 Право подачи иска в защиту неопределенного круга лиц на основании статьи 40 КАС РФ
В законодательстве и, в целом, российской юридической науке нет единого определения понятию «неопределенный круг лиц». Поэтому представляется возможным привести определение только из судебной практики Обзор судебной практики по делам, связанным с обращениями прокурора в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК РФ от 6 декабря 2016 // СПС «Гарант.Ру», URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/36043456/ (Дата обращения: 15.03.2020, с которым можно согласиться, так как определения в судебной практике и доктрине очень разнообразные: «Неопределенный круг лиц» - такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них. Отсутствие единого определения порождает проблемы в рамках судебных разбирательств.
То, что у самих правоприменителей вызывает вопрос о том, кто же такой неопределенный круг лиц, подтверждает необходимость разрешения проблемы и попытки не сколько уточнения термина, сколько определения его места среди процессуальных субъектов.
Важно то, что изначально, вводя в процесс иск о защите неопределенного круга лиц, мы защищаем какой-либо определенный интерес. При защите неопределенного круга лиц главной целью будет «охватить совокупность однородных, близких по своей правовой природе прав и обязанностей, распространяющихся на таких субъектов, количественный состав которых нельзя установить» Соколова О.Г. Неопределенный круг лиц: некоторые вопросы реализации права на обращение в суд // Вестник СГЮА. 2016. №6 (113). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/neopredelennyy-krug-lits-nekotorye-voprosy-realizatsii-prava-na-obraschenie-v-sud (дата обращения: 10.04.2020).. Данную цитируемую формулировку цели такого института, как неопределенный круг лиц, из работы Соколовой О.Г. можно принять во внимание. В любом виде судопроизводства сторонами являются конкретные лица, а правоотношение не может быть лицом. Также прокурор, если он, например, подает иск в защиту неопределенного круга лиц, не может от своего лица обращаться по поводу нарушенных прав, только в защиту гражданина. Данная структура была создана для защиты прав и обязанностей, которые описаны в цитируемой работе Соколовой О.Г. То есть, правовая природа понятия «неопределенный круг лиц» заключается не в доказывании нарушенного права в отношении какого-то круга лиц и связь между этим кругом лиц и нарушенными правами, а само установление факта такого нарушения прав. В итоге, главной целью становится пресечение возможного массового нарушения прав или прекращения уже совершившегося нарушения.
После вступления в законную силу судебного решения любое заинтересованное лицо могло бы войти в этот неопределенный круг лиц. Заинтересованное именно по принципу того, что на него распространяется это судебное решение, оно затрагивает его законные права и интересы. Для доказывания факта нарушенных прав и интересов используется такое понятие, как субъективная заинтересованность. Но если мы признали, что неопределенный круг лиц - это интерес, то с самого начала нужен представитель, поскольку интерес не может защитить сам себя. И говоря о людях, которые возникают потом, заявляя, что они входят в этот круг лиц неопределенный и их права тоже были нарушены, то это похоже на представителей этого неопределенного круга лиц, а они законом уже установлены.