У обычных граждан право есть только в специальных законах - например, ФЗ «О защите прав потребителей» или ФЗ «Об охране окружающей среды». Не так просто и с организациями, четко определены органы, которые могут подавать иски в защиту неопределенного круга лиц, только в части 1 статьи 40 КАС. С общественными объединениями и есть ограничения - только в защиту своих членов. Но, например, можно видеть такую попытку обхода, как в определении № 9А-46/2016 9А-46/2016~М-421/2016 М-421/2016 от 21 января 2016 г. по делу № 9А-46/2016 - общественное движение подало якобы в защиту интересов членов своего движения, а по расширенной формулировке добавили еще дополнительно «неопределенный круг лиц». Федеральным законом Российской Федерации «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ от 19.05.1995 (в ред. от 02 декабря 2019 г.), который, соответственно, является специальным, не предусмотрено право общественной организации на обращение в суд в порядке ст. 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в защиту неопределенного круга лиц. Собственно говоря, судья мог не разъяснять даже этого, так как имеется ч.3 ст.40 КАС РФ. Поскольку тот факт, что общественное движение подало в защиту не только своих членов (даже в защиту членов этого общественного движения нет правового обоснования), но и в защиту неопределенного круга лиц, автоматически влечет отказ в принятии искового заявления. Данная правовая конструкция хорошо зарекомендовала себя в области фактического применения, поскольку оказалась неким барьером для провокационных исков от одних политических деятелей в адрес других через разные механизмы.
Надо отметить такой факт, что ограничение по полномочиям для подачи иска в защиту неопределенного круга лиц есть не только у коммерческих и некоммерческих организаций и обществ. Оказывается, практика идет по тому пути, что проверяет наличие соответствующих полномочий и у государственных органов. Например, в апелляционном решенииАпелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2019 N 20-АПА19-11// СПС «КонсультантПлюс» суд достаточно подробно разбирает полномочия Федерального агентства лесного хозяйства и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Чеченской Республики, которые выступали в первой инстанции в качестве соистцов в защиту интересов неопределенного круга лиц при основном споре Комитета по лесному хозяйству Республики Дагестан и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Чеченской Республики о признании не действующим в части решения Собрания депутатов городского округа «город Кизляр» от 15 декабря 2014 г. № 259 «Об утверждении Генерального плана города Кизляра и Правил землепользования и застройки городского округа «город Кизляр». И в итоге суд пришел к выводу, что «федеральным законом право на обращение в суд с данными требованиями этим органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено». То есть несмотря на то, что государственным органам предоставлено право подавать иски в защиту неопределенного круга лиц в силу ч.1 ст.40 КАС РФ, все же это право не безгранично и надо иметь в виду определенный круг полномочий и сферу действий любого государственного органа.
Таким образом, неопределенный круг лиц является особой структурой и вопрос о праве подачи иска в защиту неопределенного круга лиц заслуживает внимания по той причине, что защите подлежит общественный интерес, который нуждается в особом сопровождении, поскольку сам себя защитить не может, в отличие от конкретного лица, которое имеет свой интерес и определить его права и обязанности в судебном процессе намного проще.
2.3 Неопределенный круг лиц как особый статус истца и как сфера распространения законной силы судебного решения при оспаривании нормативного правового акта
Формулировка «неопределенный круг лиц» может встречаться в резолютивной части решения суда, но данная формулировка может относиться к разным свойствам законной силы судебного решения.
Например, многие ученые видят проблему в том, что формулировка ч.1 ст.40 КАС РФ не позволяет гражданам подавать иски в защиту «общественного интереса». Причем, Д.А.Туманов в своей статье Туманов Д.А. Общественный интерес и административное судопроизводство // «Закон», 2016, №12 - С.104 пишет о том, что судебная практика уже сложилась определенным образом - если защита общественных интересов осуществляется наряду с защитой интересов этого конкретного гражданина, то в таком случае весь этот инструментарий работает. А вот если гражданин не может обосновать свои непосредственно нарушенные права, которые прямо происходят из закона, а просто укажет на субъективную заинтересованность и принадлежность к этой неопределенной группе лиц, то суд укажет на то, что у него нет права на обращение в суд в этом конкретном случае. И если в первом случае понятна ситуация, когда гражданин обращается за признанием незаконным нормативного правового акта, а он в дальнейшем перестает действовать для неопределенного круга лиц, то во втором случае непонятны причины такого ограничения.
Не могу согласиться с данным утверждением, поскольку различие, когда гражданин подает иск в защиту своих интересов и в защиту интересов неопределенного круга лиц состоит в том, что это разные правоотношения по своей сути. В п.38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» поясняется, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим. Таким образом, факты преюдицируются в отношении неопределенного круга лиц в силу обязательности судебного решения и специфики правоотношений. Если лицо оспаривает нормативный правовой акт, который может затрагивать права и интересы неопределенного круга лиц, например, как указывается в п.2 комментируемого Постановления Пленума Верховного Суда, в отношении правового режима конкретного объекта публичного права, то в случае признания этого акта недействующим нельзя говорить о прежнем правовом режиме. Данная логика подтверждается ст.216 КАС РФ, в соответствии с которой если отмена нормативного акта повлечет за собой нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, то суд может обязать орган, принявший незаконный акт, издать новый.
Специфика правоотношений в части признания нормативного правового акта не действующим шире, чем иски в защиту неопределенного круга лиц. Законная сила судебного решения, соответственно, будет «богаче» в первом случае, нежели во втором. После решения суда о признании нормативного правового акта недействующим лицо, обращающееся в суд впоследствии, либо доказывает субъективную заинтересованность, либо доказывает принадлежность к неопределенному кругу лиц, в зависимости от целей участия этого лица в процессе. В случае с подачей иска в защиту неопределенного круга лиц, может быть заявлено требование не только о признании нормативного правового акта недействующим, но и ненормативного правового акта, и даже действия(бездействия).
Такая разница, во-первых, обусловлена признаками оспариваемых актов. Как указывается в п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», характерным признаком нормативного акта является его обязательность для неопределенного круга лиц.
Вся вышеописанная специфика правоотношений с участием неопределенного круга лиц характерна для оспаривания нормативных правовых актов. Между тем, в отношении оспаривания ненормативных правовых актов законная сила судебного решения в части распространения на неопределенный круг лиц будет отличаться при одинаковом потенциальном статусе неопределенного круга лиц в качестве истца в процессе. Если говорить о признаках, которые бы отличали ненормативный правовой акт от нормативного, то признаки ненормативного акта на законодательном уровне не закреплены. Сформулированные признаки ненормативного правового акта встречаются только в решении судаПостановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 25 мая 2006 г. №А33-25405/2005-Ф02-2320/06-С1 // СПС «Гарант.Ру», URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/21559436/#ixzz6GlHcYKj5 (Дата обращения: 15.03.2020), где Федеральный арбитражный суд поднимает проблему отсутствия признаков ненормативного правового акта (с 2006 года данная проблема так и не получила закрепления на законодательном уровне). В итоге он формулирует их сам, говоря о том, что если нормативный правовой акт обязателен для неопределенного круга лиц, то ненормативный правовой акт, основываясь на нормативном правовом акте, издает властное предписание для конкретных лиц или группы лиц. Вот почему при оспаривании ненормативного акта лицом, права и интересы которого были затронуты данным актом, обстоятельства, установленные судом, уже не будут распространяться на неопределенный круг лиц. Особенность в данном случае заключается в том, что при оспаривании нормативного правового акта тоже действует конкретное лицо и от своего имени, но распространения на неопределенный круг лиц не будет.
Таким образом, неопределенный круг лиц вследствие этого может выступать как истец в отдельном процессе. Но истец обладает своими процессуальными правами и обязанностями, среди которых есть такое право, как отказ от иска. Поскольку неопределенный круг лиц - это не люди, а интерес, и неопределенный круг лиц всегда кто-то представляет, то непосредственно сам неопределенный круг лиц отказаться от иска не может.
Отказ от иска как право истца необходимо рассматривать в отношении неопределенного круга лиц по той причине, что в последующем при выделении отдельного лица из неопределенного круга лиц на него могут распространяться разные правовые последствия, которые нужно учитывать. Если мы установили, что неопределенный круг лиц является своеобразным статусом лица, то прокурор, защищающий интересы неопределенного круга лиц, статусом истца уже не обладает. У прокурора свой особый процессуальный статус, хотя и значительно расширенный в рамках КАС РФ. Выходя из процесса при участии неопределенного круга лиц, он не прекращает производство. Но так как неопределенный круг лиц никак не может себя защищать, то суд оставляет иск без рассмотрения. Опять же, при рассматривании дел об оспаривании нормативных правовых актов можно прийти к решению без истца, так как отказ от иска не влечет за собой обязательное прекращение производства по делу согласно ч.10 ст.213 КАС РФ. Это дополнительно подтверждает качественную разницу правоотношений при оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов.
Помимо отказа от иска, необходимо понимать последствия удовлетворения исковых требований в пользу неопределенного круга лиц и отказа в удовлетворении таких требований. Если имеется вступившее в законную силу решение суда, то оно обладает всеми свойствами законной силы судебного решения одновременно. И преюдициальность судебного решения распространяется при выигрыше и удовлетворении исковых требований. При отказе в удовлетворении исковых требований в последующем начинает действовать тождественность согласно п.4 ч.1 ст.128 КАС РФ: «имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете».
Из цитируемой нормы можно сделать о том, что речь не идет тождественных исках. Необходимо уточнить, что тождественность исков не равна тождественности споров. В комментируемой части статьи указано, что должны совпадать стороны, предмет и основание. Стороны не будут совпадать, так как при выделении конкретного лица из неопределенного круга лиц это уже будет другой истец. А тождественность оснований в данном случае говорит о тождественности споров. Но в таком случае, чтобы подпадать под тождественность, необходимо заявить точно такие же требования, какие заявил прокурор. Это невозможно, поскольку, например, прокурор, который защищает интерес и потенциальное нарушение прав широкого круга лиц, и конкретный индивидуум, который в рамках этого нарушения защищает конкретные свои права, не могут заявить одно и то же требование. Для того, чтобы конкретное лицо заявило такое же требование, как и прокурор, отсутствует такое полномочие в силу ст.40 КАС РФ, так как граждане не уполномочены в силу Кодекса защищать права и интересы неопределенного круга лиц по общему правилу, за исключением указаний на специальные случаи в других федеральных законах.
2.4 Персонификация субъектов при распространении действия судебного решения в защиту неопределенного круга лиц
При вынесении судебного решения в защиту неопределенного круга лиц отдельное взятое лицо пользуется результатом этого процесса, то есть судебного акта в той части, в какой доказывает - действие судебного акта надо распространить и на него. То есть преюдицировать все установленные факты, потому что гражданин по определенным причинам входил в этот круг лиц. А если суд не признает нарушение в отношении неопределенного круга лиц, то есть признает отсутствие интереса, то гражданин уже защищаться не сможет - образуется тождественность исков. Получается некий замкнутый круг - гражданин не может повлиять на качество защиты своего интереса и повлиять на подачу иска он тоже не может. Но здесь необходимо обратить внимание на наличие части 4 статьи 13 ГПК РФ: «Обязательность судебных постановлений не лишает права заинтересованных лиц, не участвовавших в деле, обратиться в суд, если принятым судебным постановлением нарушаются их права и законные интересы». Фактически речь идет об обязательности судебных актов, но не о преюдициальности. Тем не менее, подобного указания в КАС РФ не имеется. То есть помимо отличия субъективных пределов в ГПК РФ и КАС РФ, не предусмотрена возможность защиты от обязательности. Возможность применения для КАС РФ ч.4 ст.13 ГПК РФ по аналогии стоит рассмотреть дополнительно, хотя и не исключается возможность такого применения.