ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЦЕНТРАЛЬНЫЙ И МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВНИ
К.А. Ишеков, К.В. Черкасов, Ю.В. Малеванова
Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России), г. Москва, Российская Федерация
Аннотация
Настоящий период развития законодательства в сфере противодействия коррупции характеризуется рассредоточенностью и разобщенностью нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов государственной власти и управления на центральном и межрегиональном уровнях. Федеральный закон «О противодействии коррупции» носит рамочный характер и не решает всех задач по профилактике коррупции и борьбе с нею, стоящих перед современным российским государством. В связи с изложенным актуальность настоящего исследования представляется очевидной. Авторы статьи ставят целью определить основные направления и способы систематизации законодательства, регламентирующего сферу антикоррупционной государственной деятельности.
Подвергнув анализу значительный массив нормативных правовых актов, посвященных противодействию коррупции на уровне федерального и межрегионального управления, исследовав зарубежный опыт, авторы приходят к выводу о необходимости развития федерального закона «О противодействии коррупции» в том числе посредством систематизации норм, регламентирующих соответствующую сферу государственной деятельности. Авторы убеждены, что эффективность законодательства в сфере противодействия коррупции могла бы значительно возрасти при применении «пакетного» принципа упорядочения законодательства, связанного с развитием базового нормативного правового акта -- Закона о противодействии коррупции -- и приведением в соответствие с ним актов, не соответствующих данному законодательному акту, а также изданием иных конкретизирующих документов нормативного содержания.
Применение системного подхода к противодействию коррупции также требует пересмотра и совершенствования отдельных положений Национальной стратегии противодействия коррупции, в которой следует отразить анализ ситуации по антикоррупционной политике в стране, оценку эффективности существующей системы, мониторинг и аудит, а также инструментарий антикоррупционной политики. В статье также представлена позиция по развитию и модернизации правовых основ организации органов государственной власти и управления, функционирующих на центральном и межрегиональном уровнях, в части уточнения и оптимизации установления и разграничения компетенции в сфере противодействия коррупции. Сделан вывод о том, что в настоящее время в России создание отдельного специализированного органа противодействия коррупции нецелесообразно в связи с отсутствием условий, необходимых для его учреждения.
Ключевые слова: Противодействие коррупции; антикоррупционная деятельность; нормативное правовое регулирование; систематизация законодательства; государственное управление; органы государственной власти и управления
Abstract
CORRUPTION COUNTERACTION IN THE MECHANISM OF FEDERAL PUBLIC ADMINISTRATION: FEDERAL AND INTER-REGIONAL LEVELS
Konstantin A. Ishekov, Konstantin V. Cherkasov, Yulia V. Malevanova
The All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia), Moscow, the Russian Federation
Current anti-corruption legislation is characterized by a lack of concentration and unity of legislative acts that regulate the work of public authorities and administration at the federal and inter-regional levels. The Federal Law «On Counteracting Corruption» has a framework nature and does not meet all the challenges of preventing and counteracting corruption that the Russian state now faces. Thus, the relevance of this study is obvious. The goal of the authors is to determine the key trends and means of systematizing legislation that regulates the anti-corruption activities of the state. Having analyzed a vast massive of normative legal acts on counteracting corruption at the federal and inter-regional levels as well as international experience, the authors conclude that it is necessary to amend the Federal Law «On Counteracting Corruption» by, among other things, systematizing the norms that regulate the corresponding sphere of state activities. The authors express their confidence that the effectiveness of legislation on counteracting corruption could considerably improve with the «package» principle of streamlining legislation and the introduction of a basic normative legal act -- the Law on Counteracting Corruption, then changing the acts that are not in line with it and developing other normative documents to specify it. The use of a systemic approach to counteracting corruption also requires the revision and improvement of some clauses of the National Strategy of Counteracting Corruption which should incorporate the analysis of the situation with the anti-corruption policy of the state, the assessment of the effectiveness of the existing system, monitoring and audit, as well as the instruments of the anti-corruption policy. The paper also presents the authors' position on the development and upgrading of the legal basis of organizing the public authorities and administrations at the central and inter-regional levels that regulates the specification and optimization of determining and delimiting jurisdictions in the sphere of counteracting corruption. The authors conclude that at present it is not advisable to organize a separate special corruption counteraction body in Russia because the conditions necessary for its establishment are lacking.
Keywords: Corruption counteraction; anticorruption activities; legal regulation; systematization of legislation; public administration; public authorities and administration
Все государства мирового сообщества вне зависимости от состояния экономики и приоритетных направлений внешней политики заинтересованы в укреплении своей государственности, научном прогрессе, устойчивом развитии экономики и культуры. Вместе с тем серьезным препятствием в достижении этих целей выступает коррупция -- проблема, на преодоление которой направлены внушительные силы и средства государств и международных организаций, но полного искоренения коррупции не удалось достичь ни в одной стране современного мира. По мнению зарубежных исследователей, коррупция -- это когда что-то рушится, ломается внутри себя, подобно тому как нарциссизм разъедает душу [1, p. 346]. Как злокачественная опухоль, которая медленно съедает человека изнутри, коррупция уничтожает систему государственной власти и управления, разрушает моральные и нравственные устои общества. Борьба с симптомами этой болезни человечества не позволяет добиться результата. Для сокрушительной победы над коррупцией требуется устанавливать причины данного явления и устранять их.
Как справедливо отмечено, ответ на вопрос, в чем корни коррупции, следует искать в главных составляющих общественного бытия в стране -- публичной власти, собственности, государстве [2, с. 18]. Однако можно ли сделать вывод о том, что существование данных необходимых элементов функционирования современного общества само по себе порождает коррупцию или является ее причиной? Думается, что на этот вопрос нельзя ответить утвердительно. Трудно согласиться с достаточно радикальными высказываниями, что «причиной коррупции является государство, т.е. различные ограничения, регулирующие и контролирующие правила... Государство, призванное исправить неэффективность и несовершенство... само может вызвать коррупцию и неэффективность» [3, с. 295]. В правовом экономически развитом государстве, основанном на верховенстве права, эффективном взаимодействии сбалансированных ветвей власти, взаимной ответственности государства и личности, предполагающей не только государственный, но и общественный контроль за деятельностью власти, коррупционные проявления сводятся к минимуму. Само государство не выступает причиной коррупции, но его роль в борьбе с коррупционными правонарушениями переоценить невозможно.
Идейная основа противодействия коррупции находит свое отражение в действующем законодательстве, в единой государственной стратегии борьбы с коррупционными проявлениями, а также в разработке дорожной карты ее реализации, которая получает отражение в нормативных правовых актах, планах и программах противодействия коррупции, принимаемых на различных уровнях функционирования власти.
В современной России начало антикоррупционной кампании было положено в постсоветский период в связи с принятием указа Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г. № 3611. Однако первый опыт был весьма неудачным из-за отсутствия комплексной системы противодействия коррупции и механизмов реализации антикоррупционных норм, что привело к еще большему увеличению коррупционных проявлений и постепенному росту уровня коррупции до катастрофических размеров. Указанные процессы протекали на фоне сложной экономической ситуации в стране. Борьба с коррупцией в этот период носила фрагментарный характер. Российское антикоррупционное законодательство было рассредоточено по различным отраслям права и включало в себя отдельные положения законов и подзаконных нормативных правовых актов, прямо не относящихся к сфере противодействия коррупции. В числе такого рода нормативных правовых актов, посвященных отдельным сферам борьбы с коррупцией, следует назвать: Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. О борьбе с коррупцией в системе государственной службы : указ Президента РФ от 4 апр. 1992 г. № 361 : (ред. от 16 нояб. 1992 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923. О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: федер. закон РФ от 7 авг. 2001 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33, ч. 1. Ст. 3418.; указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих : указ Президента РФ от 12 авг. 2002 г. № 885 // Там же. 2002. № 33. Ст. 3196.; постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2012 годы» от 21 сентября 2006 г. О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2012 годы : постановление Правительства РФ от 21 сент. 2006 г. № 583 // Там же. 2006. № 41. Ст. 4248.; указ Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции» от 19 мая 2008 г. О мерах по противодействию коррупции : указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 // Там же. 2008. № 21. Ст. 2429.; Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы : утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Российская газета. 2008. 5 авг. (До кумент утратил силу.) В целом можно констатировать, что этот период характеризовался отсутствием какой-либо общей стратегии противодействия коррупции.
Деятельность государства по осуществлению комплексных законодательных и организационно-правовых мер противодействия коррупции получила свое формальное определение после подписания Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и ее последующей ратификации в марте 2006 г. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : федер. закон от Одной из стратегических целей, обозначенных в данной Конвенции и воспринятых российской правотворческой и правоприменительной практикой, стало «поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами» марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.
8 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции : принята Генер. Ассамблеей ООН 31 окт. 2003 г. // Там же. № 26. Ст. 2780.. Процесс формирования единой идейной и правовой основы антикоррупционной деятельности в России, в том числе в сфере организации государственной власти и управления, получил свое дальнейшее развитие в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. О противодействии коррупции: федер. закон РФ от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Там же. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228. (далее -- Закон о противодействии коррупции), в котором были не только определены ключевые понятия, уровни и источники правового регулирования антикоррупционной деятельности, но и обозначены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Данные обстоятельства, вне сомнения, позволяют говорить о нацеленности на формирование единой антикоррупционной политики в России, зарождении общих теоретико-правовых подходов, способствующих разработке эффективных организационных и правовых мер противодействия коррупции.
Закон о противодействии коррупции унифицировал отдельные сферы антикоррупционной деятельности и создал предпосылки для дальнейшего развития отечественной нормативно-правовой базы противодействия коррупции Российской Федерации. Многие федеральные законы, принятые или скорректированные после вступления в силу указанного закона, включают бланкетные нормы, отсылающие к его положениям, содержащим законодательные дефиниции или иные юридические конструкции.
Так, в соответствии со ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Законом о противодействии коррупции, влечет применение административного наказания Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1. Ст. 1. Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ // Там же. Ст. 3..
По мнению исследователей проблемы коррупции, к коррупционным правонарушениям, влекущим административно-правовую ответственность, также относятся: незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ); подкуп избирателей, участников референдума (ст. 5.16 КоАП РФ); нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ) [4, с. 42].
В Трудовом кодексе РФ уточняется, что для целей данного кодекса используются понятия «личная заинтересованность» и «конфликт интересов», установленные законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции (ст. 349.1 ТК РФ)11. Также отсылка к Закону о противодействии коррупции и другим федеральным законам используется при указании на ограничения, запреты и обязанности работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (ст. 349.2 ТК РФ).
Отсылку к Закону о противодействии коррупции содержит целый ряд статей Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.: ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16); урегулирование конфликта интересов на гражданской службе (ст. 19); представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20); представление сведений о расходах (ст. 20.1); отстранение от замещаемой должности гражданской службы (ст. 32); расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37); взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (ст. 59.1) О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ : (ред. от 3 июля 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 2016. № 27, ч. 1. Ст. 4209.. Противодействию коррупции посвящены и другие положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения (ст. 59.3); ротация гражданских служащих (ст. 60.1).
Бланкетный способ изложения норм используется и при описании мер противодействия коррупции в законах, посвященных организации и деятельности правоохранительных органов (ст. 40.2, 41.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон РФ от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 : (ред. от 7 марта 2017 г.) // Там же. 2017. № 11. Ст. 1536., ст. 16, 17, 30.1 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» О Следственном комитете Российской Федерации: федер. закон РФ от 28 дек. 2010 г. № 403-ФЗ // Там же. 2011. № 1. Ст. 15., ст. 3 Федерального закона «О судебных приставах» О судебных приставах: федер. закон РФ от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ // Там же. 1997. № 30. Ст. 3590.).