В-третьих, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах входят в составы федеральных «антикоррупционных» структур: Совета Безопасности России, Государственного Совета Российской Федерации, Комиссии по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров. В данном качестве они напрямую включены и погружены в решение комплекса вопросов противодействия коррупции как угрозы национальной безопасности в общефедеральном масштабе.
В-четвертых, важнейшим элементом организационной составляющей механизма противодействия коррупции на межсубъектном уровне государственного управления являются аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, которые, собственно, и призваны обеспечивать их функционирование. Особое значение в этой области придается их структурным подразделениям -- департаментам, среди которых выделяется департамент по вопросам государственной службы, кадров и государственных наград. Именно на него возложено осуществление полномочий, непосредственно касающихся вопросов реализации антикоррупционной политики на уровне федерального округа.
В-пятых, вспомогательное сопровождение работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере противодействия коррупции осуществляют консультационные структуры (советы, комиссии, группы), образованные на межрегиональном уровне государственного управления. Несмотря на совещательный статус данных структур, было бы ошибочно определять их деятельность как второстепенную. Напротив, вовлечение в функционирование этих органов многочисленных и разных субъектов гражданского общества придает борьбе с коррупцией свежий импульс и обеспечивает максимальный учет потребностей и интересов граждан и организаций в сфере реализации антикоррупционной политики. Более того, их существование гарантирует обратную связь субъекта и объекта управляющего воздействия, тем более что в работе совещательных структур межсубъектного уровня эти элементы нередко совпадают.
Можно выделить несколько видов (видовых групп) данных структур: 1) компетенция которых носит общий характер и охватывает широкий спектр вопросов обеспечения реализации внутренней политики и национальной безопасности в федеральном округе, в том числе в части осуществления антикоррупционной политики и противодействия коррупции. При этом зачастую практикуется специализация их рабочих органов в зависимости от типа угроз национальной безопасности, в том числе коррупционной направленности; 2) компетенция которых носит специальный (узкий) характер и сосредоточена исключительно или в большей части на проблеме государственной службы и противодействия коррупции; 3) компетенция которых напрямую не связана с противодействием коррупции и обеспечением национальной безопасности, но реализация полномочий которых так или иначе и в той или иной степени затрагивает их аспекты.
В рассматриваемом сегменте преимущественно отсутствует унификация по федеральным округам, а значит, некоторая часть вопросов осуществления антикоррупционной политики на межрегиональном уровне государственного управления включена в сферу усмотрения должностных лиц Администрации Президента России -- полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Исключением из этого является деятельность советов при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах, что предопределено проецированием их работы на главу государства О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах : указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 13. Ст. 1139..
В целом анализ существующих мер реализации антикоррупционной политики на межрегиональном уровне государственного администрирования позволяет сделать вывод о сформированности основных (базовых) элементов механизма противодействия коррупции на данном уровне публичного управления и как института, и как принципа, оказывающего существенное влияние не только на организацию и функционирование межрегиональных государственных органов и должностных лиц, но и на деятельность территориальных структур федеральных государственных органов, региональных государственных органов, органов местного самоуправления. Органы (должностные лица) межрегионального государственного управления выступают координирующими, а в некоторой степени и контролирующими структурами, в том числе в области противодействия коррупции, по отношению к федеральным администрациям в субъектах России (регионального уровня), а равно в процессе взаимодействия последних с иными публичными органами и негосударственными образованиями.
Созданный и функционирующий в настоящее время структурно-организационный механизм противодействия коррупционным проявлениям в федеральных округах соответствует насущным проблемам и задачам в сфере повышения эффективности государственного управления и совершенствования института публичной службы в стране. Тем не менее данное обстоятельство никоим образом не может препятствовать его дальнейшему развитию в контексте потенциальной оптимизации инструментария и процедур реализации антикоррупционной политики на существующем межрегиональном уровне государственного администрирования.
Российская правотворческая деятельность в сфере противодействия коррупции во многом ориентируется на международно-правовые стандарты. Будучи членом Совета Европы, Россия следует курсу добровольного выполнения наиболее важных рекомендаций экспертного сообщества данной авторитетной международной организации. По мнению экспертов Совета Европы, реформирование внутригосударственного законодательства в сфере противодействия коррупции должно быть направлено на создание правовой базы, предусматривающей применение уголовных или гражданско-правовых санкций, но может включать и принятие законов, направленных на усиление прозрачности и подотчетности (например, законы об имуществе госслужащих, о свободе выражения мнения и свободе СМИ, финансировании политических партий и избирательных кампаний). Другие важные отрасли национального правового регулирования -- конфликт интересов и законодательство о государственных закупках.
Еще одно стратегическое направление, вытекающие из рекомендаций европейских экспертов, ориентировано на создание в государствах -- членах Совета Европы специализированных антикоррупционных органов [19, с. 53]. Международный опыт показывает, что в ряде зарубежных стран такие органы создаются, например, в Великобритании (Serious Fraud Office). Однако есть и страны, где такие органы отсутствуют, например Германия [20, p. 102].
Требуется отметить, что в России на сегодняшний день такой специализированный государственный орган по противодействию коррупции отсутствует. По нашему мнению, в настоящее время нет уверенности в том, что создание в нашей стране подобного государственного органа кардинально изменит ситуацию с коррупцией. Прежде всего возникают опасения, что сам специализированный орган противодействия коррупции, находясь за пределами сложившейся системы органов государственной власти и управления, не будет подвержен коррупции. Российской практике уже известен пример, получивший широкий резонанс, когда полковнику полиции Д.В. Захарченко -- лицу, занимающему должность временно исполняющего обязанности начальника управления «Т» Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, были предъявлены обвинения в коррупции и злоупотреблении полномочиями [21]. правовой коррупция криминализация подкуп
Для создания специализированного органа, неподведомственного какому-либо вышестоящему органу государственной власти и управления, требуется разработка четкой нормативно-правовой основы, максимально конкретизированной, исключающей возможность каких-либо злоупотреблений и коррупционных проявлений. Кроме того, необходимо создание продуманной и эффективной системы государственного и общественного контроля за деятельностью данного органа, обеспечение информационной открытости его деятельности, не препятствующей его работе по противодействию коррупции. При отсутствии соответствующих условий и гарантий создание специализированного органа противодействия коррупции в России считаем преждевременным.
В целом результаты проведенного исследования позволяют сформулировать следующие выводы.
Нормативно-правовое регулирование противодействия коррупции в России в сфере государственного управления на сегодняшний день рассредоточено по различным источникам и не имеет системного характера. Закон о противодействии коррупции носит рамочный характер и не охватывает всех аспектов правового регулирования антикоррупционной деятельности органов государственной власти и управления. Систематизацию правовых норм, регламентирующих отдельные вопросы противодействия коррупции, целесообразно осуществить в едином нормативном правовом акте -- Законе о противодействии коррупции. Иные нормативные правовые акты, затрагивающие конкретные направления антикоррупционной деятельности, должны разграничивать компетенцию федеральных органов так, чтобы полномочия органов исполнительной власти, специализирующихся на управлении различными сферами государственной деятельности, в большей мере были посвящены профилактике коррупционных проявлений. Антикоррупционные полномочия правоохранительных органов должны конкретизировать вопросы борьбы с коррупцией в соответствующих сферах их профессиональной деятельности.
Направленная на упорядочение норм антикоррупционного характера Национальная стратегия противодействия коррупции имеет определенные пробелы и дефекты. В частности, в ней отсутствует анализ ситуации по антикоррупционной политике в стране, оценка эффективности существующей системы, мониторинг и аудит, а также инструментарий антикоррупционной политики.
Также результаты проведенного исследования свидетельствуют о том, что на межрегиональном уровне государственного управления многие вопросы антикоррупционной деятельности не получили необходимого нормативно-правового обеспечения. В частности, значительный объем антикоррупционных полномочий включен в сферу усмотрения должностных лиц Администрации Президента России -- полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Развитию антикоррупционного законодательства и, как следствие, повышению эффективности антикоррупционной деятельности может способствовать применение «пакетного» принципа упорядочения законодательства, когда одновременно с расширением и уточнением базового акта -- Закона о противодействии коррупции -- производится отмена и изменение расходящихся с ним актов ранее действовавшего законодательства, а также издаются все необходимые конкретизирующие и развивающие нормы данного закона подзаконные правовые акты.
В целом для борьбы с коррупцией -- явлением, проникающим в наиболее важные сферы государственной и общественной жизни, затрудняющим социально-экономическое развитие, препятствующим проведению последовательной и эффективной внутренней и внешней политики государства, -- необходимо, чтобы все элементы существующей антикоррупционной системы были взаимосвязанными и работоспособными, а противодействие коррупции стало идейной основой правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и управления.
Список использованной литературы
1. Teachout Z. The anti-corruption principle / Z. Teachout // Cornell Law Review. -- 2009. -- Vol. 94, iss. 2. -- P. 341-414.
2. Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы / отв. ред. С.А. Авакьян. -- М.: Юстицинформ, 2016. -- 512 с.
3. Левин М.И. Коррупция как объект математического моделирования / М.И. Левин, М.Л. Цирик // Теневые экономические системы современной России: теория -- анализ -- модели: учебник / Л.М. Тимофеев. -- М., 2008. -- С. 294-322.
4. Спектор Е.И. Коррупционные правонарушения: проблемные вопросы юридической квалификации / Е.И. Спектор // Журнал российского права. -- 2015. -- № 8 (224). -- С. 40-46.
5. Кондрат Е.Н. Системный подход в борьбе с коррупцией / Е.Н. Кондрат // Право и управление. XXI век. -- 2010. -- № 3 (16). -- С. 43-49.
6. Сидоров Б.В. Системный подход к решению проблем противодействия коррупции / Б.В. Сидоров // Вестник экономики, права и социологии. -- 2017. -- № 1. -- С. 109-117.
7. Фещенко П.Н. Системный подход к противодействию коррупции / П.Н. Фещенко // Актуальные проблемы российского права. -- 2019. -- № 2. -- С. 138-143.
8. Субанова Н.В. Разрешительная система -- приоритетная сфера противодействия коррупции / Н.В. Субанова // Законы России: опыт, анализ, практика. -- 2014. -- № 4. -- С. 63-68.
9. Черкасов К.В. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции на межрегиональном уровне государственного управления / К.В. Черкасов // Административное и муниципальное право. -- 2010. -- № 8 (32). -- С. 30-32.
10. Bussmann K.D. Company Culture and Prevention of Corruption in Germany, China and Russia / K.D. Bussmann, A. Niem- eczek, M. Vockrodt // European Journal of Criminology. -- 2017. -- Vol 15, iss. 3. -- P. 255-277.
11. Ruggiero V. Greed, Corruption, and the Modern State. Edited by Susan Rose-Ackerman and Paul Lagunes (Edward Elgar, 2015, 370 pp.) / V. Ruggiero // The British Journal of Criminology. -- 2018. -- Vol. 58, iss. 5. -- P. 1274-1276.
12. Kupatadze A. Political Corruption in Eurasia: Understanding Collusion between States, Organized Crime and Business / A. Kupatadze // Theoretical Criminology. -- 2015. -- Vol. 19, iss. 2. -- P. 198-215.
13. Kosals L. Informality, Crime and Corruption in Russia: A Review of Recent Literature / L. Kosals, A. Maksimova // Theoretical Criminology. -- 2015. -- Vol. 19, iss. 2. -- P. 278-288.
14. Ишеков К.А. Нормативное правовое регулирование антикоррупционной политики: проблемы и перспективы / К.А. Ишеков // Российский следователь. -- 2017. -- № 24. -- С. 28-32.
15. Козлова Е.Б. Проблемы формирования и реализации региональной политики антикоррупционного просвещения на современном этапе / Е.Б. Козлова // Правовая культура. -- 2016. -- № 4 (27). -- С. 17-25.
16. Малеванова Ю.В. К вопросу о разграничении отдельных видов коррупционного поведения государственных гражданских служащих / Ю.В. Малеванова // Российский следователь. -- 2018. -- № 6. -- С. 55-59.
17. Фоменко Е.В. Подкуп: криминологический портрет и отдельные основания криминализации / Е.В. Фоменко // Вестник Российской правовой академии. -- 2017. -- № 3. -- С. 57-62.
18. Черкасов К.В. Совершенствование антикоррупционного законодательства России в рамках административной реформы: некоторые проблемы / К.В. Черкасов // Правовая политика и правовая жизнь. -- 2010. -- № 2. -- С. 217-218.
19. Дивайн В. Основные понятия и концепции антикоррупционной деятельности: учеб. пособие / В. Дивайн, Т. Хоппе. -- Страсбург: Совет Европы, 2015. -- 179 с.
20. Lord N.J. Responding to Transnational Corporate Bribery Using International Frameworks for Enforcement: Anti-Bribery and Corruption in the UK and Germany / N.J. Lord // Criminology and Criminal Justice. -- 2014. -- Vol. 14, iss. 1. -- P. 100-120.