Особая роль в формировании и развитии антикоррупционной политики в России отведена Федеральному закону «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 г. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федер. закон РФ от 3 дек. 2012 г. № 230-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50, ч. 4. Ст. 6953. Как отмечено в пояснительной записке к проекту данного закона, его принятие позволит перейти от первого этапа реализации государственной антикоррупционной политики, на котором предусматривалась ответственность лишь за непредставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, к следующему этапу осуществления антикоррупционной политики -- этапу контроля за расходами К проекту Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [Электронный ресурс]: пояснит. записка // СПС «КонсультантПлюс»..
Еще один законодательный акт, принятый на федеральном уровне и имеющий антикоррупционную направленность, -- Федеральный закон «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» от 7 мая 2013 г. О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: федер. закон РФ от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2306., который был разработан во исполнение Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек. В пояснительной записке к проекту данного закона разъяснены цели установления подобного запрета: обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, упорядочение лоббистской деятельности, увеличение инвестирования средств в национальную экономику и повышение эффективности противодействия коррупции К проекту Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь ценные бумаги иностранных эмитентов» [Электронный ресурс] : пояснит. записка // СПС «КонсультантПлюс»..
Несмотря на достаточно обширную нормативно-правовую базу, процесс противодействия коррупции в сфере организации и деятельности органов публичной власти и управления на сегодняшний день так и не обрел системный характер. Между тем на необходимость применения системного подхода к противодействию коррупции неоднократно указывалось в современной юридической литературе [5-7]. Как видится, системность в организации антикоррупционной деятельности должна охватывать не только сферу нормотворчества, но и ключевые направления правоприменения.
Правоприменительная практика российского государства и зарубежных стран по вопросам противодействия коррупции убеждает, что одним из важнейших документов, способных придать антикоррупционной деятельности системный характер, является национальная антикоррупционная стратегия государства, которая должна содержать основные принципы, организационно-правовые, социально-экономические меры и механизмы осуществления антикоррупционной политики. Конкретные мероприятия по реализации стратегии должны быть закреплены в соответствующих планах противодействия коррупции, которые устанавливают сроки, ответственных лиц, средства для реализации запланированных мероприятий, а также могут определять конкретные области осуществления антикоррупционных действий (например, государственная служба, правоохранительная деятельность, судебная система, государственные закупки), подверженные более высоким коррупционным рискам.
Национальная стратегия должна быть направлена на создание прочной основы для комплексной борьбы с коррупцией в рамках стратегически определенного периода. Большинство антикоррупционных стратегий разрабатывается с долгосрочными целями, охватывающими периоды от пяти до десяти лет The national anti-corruption strategy in the Republic of Serbia for the period 2013-2018 // Regional Anti-Corruption Initiative (RAI).. Далее цели, задачи и мероприятия могут быть скорректированы или обновлены текущие стратегии.
В России Национальная стратегия противодействия коррупции была утверждена единым документом -- указом Президента РФ в 2010 г. одновременно с утверждением Национального плана противодействия коррупции на 20102011 годы О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы : указ Президента РФ от 13 апр. 2010 г. № 460 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.. Национальная стратегия 2010 г. в общем виде закрепляет цели и задачи, основные принципы и механизм ее реализации. Вместе с тем она не содержит анализ ситуации по антикоррупционной политике в стране, оценку эффективности существующей системы, мониторинг и аудит, а главное -- инструментарий антикоррупционной политики. Кроме того, такой значимый правовой акт был утвержден единым нормативным правовым актом Президента РФ наряду с документом ограниченного срока действия -- Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 годы. Более того, упоминание о том, что Национальный план принимается в целях реализации Национальной стратегии, содержалось только в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции : указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 // Там же. 2012. № 12. Ст. 1391..
Такое положение дел, к сожалению, умаляет значимость Национальной стратегии противодействия коррупции. Представляется необходимым с учетом международной практики пересмотреть положения стратегии и придать ей характер стратегического базового документа по осуществлению антикоррупционной политики с учетом высказанных рекомендаций.
В сфере организации государственной власти и управления федерального уровня в целях реализации положений Закона о противодействии коррупции было принято значительное число нормативных правовых актов. Среди них можно назвать и федеральные законы, и указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ. Кроме того, внушительную часть нормативно-правового массива образуют подзаконные акты федеральных органов государственной власти. Можно констатировать, что нормы о противодействии коррупции, принятие которых отнесено к ведению Российской Федерации, содержатся в нескольких десятках нормативных правовых актов различной юридической силы. На наш взгляд, требуется систематизировать и упорядочить основные правовые нормы, регулирующие отдельные аспекты противодействия коррупции, в едином нормативном правовом акте -- Законе о противодействии коррупции. Все антикоррупционные правовые нормы должны находиться в системной логической связи между собой и образовывать правовую базу антикоррупционной системы государства.
Федеральные государственные органы, согласно Закону о противодействии коррупции, осуществляют антикоррупционную деятельность в пределах своих полномочий. В наибольшей степени коррупции подвержена деятельность органов исполнительной власти, так как именно они исполняют такие полномочия, как регистрация и лицензирование отдельных видов деятельности, экспертиза и сертификация товаров и услуг, и другие контрольно-надзорные и разрешительные полномочия [8].
Представляется, что полномочия по организации и осуществлению в пределах компетенции мероприятий по противодействию коррупции должны быть закреплены среди основных полномочий федеральных органов исполнительной власти. Однако анализ 72 положений о федеральных органах исполнительной власти демонстрирует обратное. Так, упоминание о противодействии коррупции среди функций или полномочий федеральных органов исполнительной власти встречается в 13 положениях: в трех положениях о федеральных министерствах (МВД России Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации : указ Президента РФ от 21 дек. 2016 г. № 699 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 52, ч. 5. Ст. 7614., Минтруд России Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 // Там же. 2012. № 26. Ст. 3528., Минкультуры России О Министерстве культуры Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 // Там же. 2011. № 31. Ст. 4758.), в восьми положениях о федеральных службах (ФСИН России Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента РФ от 13 окт. 2004 г. № 1314 // Там же. 2004. № 42. Ст. 4109., ФССП России Вопросы Федеральной службы судебных приставов : указ Президента РФ от 13 окт. 2004 г. № 1316 // Там же. Ст. 4111., ГФС России Вопросы Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации : указ Президента РФ от 7 апр. 2014 г. № 213 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 15. Ст. 1726., ФСБ России Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 11 авг. 2003 г. № 960 // Там же. 2003. № 33. Ст. 3254., РосгвардияО Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации : указ Президента РФ от 30 сент. 2016 г. № 510 // Там же. 2016. № 41. Ст. 5802., Росфинмониторинг Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу : указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 // Там же. 2012. № 25. Ст. 3314., ФТС России О Федеральной таможенной службе : постановление Правительства РФ от 16 сент. 2013 г. № 809 // Там же. 2013. № 38. Ст. 4823., Росреестр О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии : постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 // Там же. 2009. № 25. Ст. 3052.) и в двух положениях о федеральных агентствах (ГУСП России Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации : указ Президента РФ от 31 дек. 2017 г. № 651 // Там же. 2018. № 1, ч. 1. Ст. 324., Рослесхоз О Федеральном агентстве лесного хозяйства : постановление Правительства РФ от 23 сент. 2010 г. № 736 // Там же. 2010. № 40. Ст. 5068.).
При этом необходимо отметить, что МВД России, ФСБ России и другие правоохранительные органы осуществляют не только профилактику коррупции, но и борьбу с ней, которая заключается в выявлении и расследовании коррупционных преступлений.
Можно предположить, что о данных полномочиях говорится как об иных функциях в установленной сфере деятельности при условии, что такие функции предусмотрены федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Однако даже подобное упоминание присутствует не везде, и большинство положений о федеральных органах исполнительной власти содержит исчерпывающий перечень полномочий.
На наш взгляд, необходимо внести соответствующие изменения в положения о федеральных органах исполнительной власти, установив в качестве одного из их полномочий полномочие по организации и осуществлению в пределах компетенции мероприятий по противодействию коррупции, а среди полномочий руководителя органа исполнительной власти следует предусмотреть полномочие по организации работы по противодействию коррупции (по профилактике коррупционных правонарушений). Таким образом, на федеральном уровне органы исполнительной власти, специализирующиеся на управлении различными сферами государственной деятельности, в большей мере осуществляют профилактику коррупционных проявлений, в то время как борьбой с коррупцией занимаются правоохранительные органы.
Еще одним управленческим уровнем противодействия коррупции в системе публичного администрирования современной России является межрегиональный уровень федерального государственного управления. Решение о создании в 2000 г. в определенной степени унифицированного межсубъектного публичного управления на уровне федерального округа явилось реакцией верховной центральной власти на негативные тенденции в сфере государственного строительства. Учреждение федеральных округов (в настоящее время таковых восемь -- Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Южный, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) и осуществленная децентрализация федеральных властных полномочий имели следствием создание на межрегиональном уровне государственного управления структур (представительств, территориальных органов) федеральных государственных органов, подавляющее большинство которых исполняет контрольно-надзорные функции О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе : указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112 ; О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 12 авг. 2000 г. № 592 // Там же. № 34. Ст. 3473..
Несомненно, данный уровень публичного администрирования сегодня занимает особое место в механизме функционирования государственного аппарата и имеет крайне важное значение для обеспечения национальной безопасности на местах по широкому спектру направлений, в том числе в части реализации антикоррупционной политики государства. Вместе с тем приходится констатировать, что до сих пор многие проблемы противодействия коррупции на межрегиональном уровне государственного управления освещены и исследованы в правовой литературе недостаточно. Встречаются лишь отдельные публикации [9]. Тем не менее нельзя не отметить научные труды российских и иностранных авторов, в которых раскрыты различные общие вопросы реализации антикоррупционной политики [10-18]. Представленные в этих работах взгляды и воззрения ученых отчасти могут быть успешно спроецированы и на межсубъектный уровень государственного управления.
Сегодня организационно-правовые начала противодействия коррупции на уровне федерального округа включают институты и направления следующего содержания.
Во-первых, на данном уровне межрегионального управления отсутствует собственное правовое регулирование вообще и в области противодействия коррупции в частности. Все функционирующие на уровне федерального округа государственно-властные структуры есть представительства (представители) или территориальные органы федеральных государственных органов. Правовое регулирование их организации и деятельности находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, и нормативную основу противодействия коррупции на этом уровне государственного администрирования составляют акты центральных федеральных государственных органов. Пожалуй, чуть ли не единственным исключением из этого следует признать лишь «утверждающие» распоряжения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Во-вторых, документ, очерчивающий основы правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, ставит перед ними задачи организации работы по осуществлению органами государственной власти определяемых Президентом России основных направлений внутренней и внешней политики государства; организации контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечения реализации кадровой политики главы государства; представления Президенту России регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, внесения в его адрес соответствующих предложений. Исходя из обозначенных задач определены функции и права данных должностных лиц. Таким образом, фактически уже даже этими предписаниями на полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах возлагаются обязанности по обеспечению реализации антикоррупционной политики на межрегиональном уровне государственного управления.