Пермский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования
«Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
Социально-гуманитарный факультет
Выпускная квалификационная работа - магистерская диссертация
роль прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением норм федерального закона о контрактной системе рф
по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция
образовательная программа «Правовое обеспечение предпринимательской деятельности»
Коротаева Мария Андреевна
Рецензент к.ю.н. Струков Александр Владимирович
Научный руководитель к.ю.н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Носов Дмитрий Владимирович
Пермь, 2018
Оглавление
Введение
Глава 1. Надзорная деятельность органов прокуратуры за исполнением законодательства о контрактной системе РФ.
1.1 Предмет и правовое регулирование надзорной деятельности за исполнением законодательства о контрактной системе РФ.
1.2 Нарушения участников контрактной системы РФ, выявляемые органами прокуратуры
Глава 2. Эффективность и роль органов прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законодательства о контрактной системе РФ.
2.1 Обобщение результатов правоприменительной контрольно-надзорной практики органов прокуратуры в сфере контрактов.
2.2 Деятельность органов прокуратуры относительно других органов государственной власти и субъектов предпринимательской деятельности в рамках правоотношений, входящих в предмет регулирования законодательства о контрактной системе
Заключение
Список использованной литературы
Аннотация
Негативная тенденция роста коррупционного сектора в рамках функционирования контрактной системы обуславливает необходимость совершенствования мер прокурорского надзора за соблюдением законности в указанной сфере. Отсутствие закрепления в законодательном регулировании полномочий и функций прокурора, при наличии их фактического осуществления, а также отсутствие методологической базы для проведения проверок препятствует эффективному осуществлению надзорных функций.
В целях решения обозначенных проблем определен предмет надзорной деятельности за исполнением норм законодательства о контрактной системе РФ, проведена классификация нарушений, выявляемых органами прокуратуры, и приведены практические аспекты привлечения к ответственности за совершение таких нарушений. Проанализирована система взаимодействия органов прокуратуры с другими контрольно-надзорными органами государства.
В результате исследования доказана необходимость совершенствования законодательного регулирования, в части конкретизации статуса и полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства о контрактной системе. Выявлена необходимость участия прокурора, как стабилизатора процесса контроля и элемента системы сдержек и противовесов при осуществлении надзорных функций.
В качестве области применения результатов исследования представляется целесообразным применение систематизированных выводов, как с практической, так и с научной точки зрения.
Аnnotation
The negative tendency of the growth of the corruption sector within the framework of the functioning of the contract system makes it necessary to improve the measures of prosecutor's supervision over observance of the law in this sphere. The lack of consolidation in the legislative regulation of the powers and functions of the prosecutor, in the presence of their actual implementation, as well as the lack of a methodological basis for conducting inspections, hinders the effective implementation of supervisory functions.
In order to solve the problems identified, the subject of supervisory activities for the implementation of the legislation on the contract system of the Russian Federation was determined, a classification was made of the violations identified by the prosecutor's office and the practical aspects of prosecuting such violations were given. The system of interaction between the prosecution authorities and other state control and supervisory bodies has been analyzed.
As a result of the research, it was proved the need to improve the legislative regulation, in particular regarding the status and powers of the prosecutor in supervising the implementation of legislation on the contract system. The need for participation of the prosecutor as a stabilizer of the control process and an element of the system of checks and balances in the exercise of supervisory functions was revealed.
As a field of application of the research results, it seems expedient to use systematic conclusions, both from a practical and scientific point of view.
Введение
Степени вовлеченности контрольно-надзорных органов государственной власти в осуществлении надзора за исполнением федерального законодательства на современном этапе присущ естественный рост, который, в свою очередь, пропорционален росту общественного интереса и способности граждан и государства противодействовать коррупционным проявлениям и оптимизировать процесс экономического взаимодействия органов государственной власти и коммерческих структур. Безусловно, отмечая роль органов прокуратуры, следует обратить внимание на систематически возрастающий интерес надзорного органа к проблемам нарушения федерального законодательства именно в сфере контрактной системы Российской Федерации в силу объективных общественных и экономических обоснований. Так, согласно аналитических данных, опубликованных 5 апреля 2017 года Ernst & Young в области исследований уровня коррупции в коммерческой сфере среди стран региона EMEIA (Европа, Ближний Восток, Индия и Африка), Россия заняла 16 место: около 66% опрошенных заявили, что им часто приходится сталкиваться с коррупцией. Этот показатель вырос на 6 % по сравнению с 2015 годом. На протяжении многих лет экономисты, социологи и политологи отмечают негативное воздействие коррупционных проявлений на экономику и материальное благосостояние общества. Следует также отметить, что действующий в настоящее время закон о контрактной системе принят в 2013 году, в то время, как проблемных вопросов его применения и вносимых поправок за неполные пять лет действия насчитывается немало. Все обозначенные выше проблемы определяют необходимость государственного вмешательства и контроля исполнения законодательства указанной отрасли надзорными органами, наделенными соответствующими полномочиями.
Вопросы эффективности применения законодательства о контрактной системе раскрываются в работах ряда отечественных цивилистов, таких как П.П. Кабытов, В.А, Вайпан, К.В. Кичик. Проблемам разработки методологии и повышения эффективности прокурорского надзора посвящены работы Е.В. Куриловой, Э.И. Лескиной, М.Ф. Максютова, Н.А. Рябова, роль и функции прокуратуры в рамках исполнения надзорных функций в исследуемой сфере определены в статьях М.О. Акопджановой, А.Е. Скачковой. Однако, несмотря на то, что работы указанных авторов в значительной степени способствовали изучению проблем эффективности осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением законодательства о контрактной системе, открытыми остаются вопросы определения места и значимости надзорного органа, а также определения проблем в методологии и осуществлении контрольных функций.
Объектом исследования являются правоотношения, связанные с осуществлением надзорных функций органов прокуратуры в сфере исполнения законодательства о контрактной системе Российской Федерации.
К предмету исследования в числе прочего, можно отнести: законодательно закрепленные полномочия надзорного органа, его статус и роль в процессе осуществления государственными органами функций контроля и надзора за исполнением законодательства исследуемой отрасли правоотношений.
Для целей исследования в качестве методологической основы применены системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному. В качестве специально-научных применены: сравнительно-правовой метод, который позволил выявить некоторые особенности в статусе прокурора и установить существующие различия в российском законодательстве и законодательстве США; обобщение судебной и прокурорской практики, материалы прокурорских проверок и другие документы, а также статистические данные и оценки специалистов.
Целью работы является определение роли и функций органов прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением 44-ФЗ, а также определение значимости данного вида надзорной деятельности для экономического взаимодействия коммерческих организаций, государства и общества.
Задачами исследования являются:
1. Определить предмет надзорной деятельности за исполнением законодательства о контрактной системе РФ.
2. Определить характер и провести классификацию правонарушений, сопровождающих функционирование контрактной системы РФ.
3. На основе анализа судебной практики о привлечении к ответственности за нарушение норм 44-ФЗ, сформировать обобщение результатов правоприменительной контрольно-надзорной практики.
4. Обозначить роль органов прокуратуры относительно других органов государственной власти и субъектов предпринимательской деятельности в рамках правоотношений, входящих в предмет регулирования законодательства о контрактной системе.
В работе освещаются практические вопросы соотношения 44-ФЗ и 223-ФЗ, однако практика надзорной деятельности за исполнением закона о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц остается вне поля исследования. Основным нормативно-правовым источником в сфере регулирования контрактной системы РФ в рамках данного исследования является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Глава 1. Надзорная деятельность органов прокуратуры за исполнением законодательства о контрактной системе РФ
1.1 Предмет и правовое регулирование надзорной деятельности за исполнением законодательства о контрактной системе РФ
прокуратура надзорный контракт правовой
Определяя понятие и специфику предмета прокурорского надзора в сфере закупок, важно сформировать общее понимание сути, выявить основные цели и задачи прокурорской проверки. Так, говоря о сущности прокурорского надзора в целом
Прокурорский надзор - это обособленная от деятельности иных государственных органов форма надзорной деятельности органов прокуратуры, которая направлена на обеспечение строгого соответствия действий должностных лиц и организаций законам и подзаконным нормативно-правовым актам РФ. Цель осуществления прокурорского надзора заключается в укреплении законности, защите интересов граждан, общественных объединений, организаций и государства.
В основе предмета любого направления прокурорского надзора положена конкретная сфера общественных отношений. Специфика надзора обуславливается характером правоотношений в той или иной отрасли, законодательством регулирующим данные правоотношения и кругом их участников.
Настоящее исследование посвящено изучению специфики осуществления прокурорского надзора в такой сфере общественных отношений, как экономическая деятельность в рамках контрактной системы РФ по нормам федерального закона 44-ФЗ.
Процесс функционирования контрактной системы сопряжен с повышенным риском возникновения коррупционных проявлений, причины которых имеют различные общественно-политические и социально экономические основы, в том числе ненадлежащий контроль со стороны надзорных органов государства за деятельностью лиц, обладающих управленческими полномочиями по принятию решений о распоряжении средствами бюджетных фондов РФ.
Возвращаясь к вопросу об определении предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о контрактной системе, отдельно обратим внимание на необходимость теоретического осмысления данной темы. Создание и функционирование эффективной методики осуществления надзорной деятельности за исполнением законодательства о контрактной системе в России, в значительной степени зависит от научных исследований в этой отрасли права и формирования научно-теоретической базы для практического осуществления надзорных функций. Краеугольным камнем для теоретической основы институтов общественных отношений в какой-либо отрасли права является формирование понятийного аппарата и осуществление тем самым систематизации имеющихся знаний в соответствующей отрасли науки.
Ряд определений, входящих в правовое поле надзорной деятельности за исполнением 44-ФЗ закреплен непосредственно в законах и подзаконных правовых актах, однако непосредственно определение предмета данного направления надзора в законе и науке не закреплено.
Правоотношения, складывающиеся в рамках функционирования контрактной системы, относятся к отрасли надзорной деятельности, предусмотренной Главой 1 Раздела III Закона о прокуратуре РФ - надзору за исполнением законов. Закрепленный в статье 21 Закона состав предмета прокурорского надзора определяет два направления надзора: во-первых надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации участниками правоотношений в той или иной отрасли, во-вторых надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
В доктрине также существует общее определение предмета прокурорского надзора, ряд теоретиков, таких как В.Г. Мелкумов, В.С. Тадевосян в своих трудах приходят к определению предмета прокурорского надзора, как к определенной сфере общественных отношений, складывающихся в ходе осуществления надзорной деятельности, обособленных от отношений, являющихся предметом других отраслей права. [Мелкумов, 1968, с. 15] Такое определение справедливо в случае отнесения прокурорского надзора к отдельной отрасли права. Однако, соглашаясь с рядом ученых, полагаем признание прокурорского надзора отдельной и самостоятельной отраслью права невозможным. Теория права закрепляет определение отрасли права, как элемента системы права, который представляет собой совокупность норм права, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Принимая во внимание, что значимым для эффективности правоприменения является научное осмысление не правоотношений складывающихся в процессе надзорной деятельности как таковых, а именно раскрытие определения предмета надзора через обозначение той сферы общественных отношений и их правового регулирования, которые подлежат прокурорской проверке на предмет соответствия законодательному регулированию. Поскольку органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства во множестве различных по своей природе сфер общественных правоотношений выделить в отдельную отраслевую категорию деятельность надзорного органа также затруднительно.