Дипломная работа: Роль прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением норм федерального закона о контрактной системе РФ

Несмотря на то, что законодательное регулирование процесса государственных (муниципальных) закупок характеризуется пробельностью, ситуация с правовым положением прокурора в рамках осуществления надзорной деятельности за исполнением норм 44-ФЗ определенно не решена. Законодательного закрепления специальными нормами закона о контрактной системе функций и полномочий прокурора на данный момент не закреплено.

При этом ряд исследователей отмечает тот факт, что изменения российского законодательства не согласованы с изменениями, которые происходят в финансовой, экономической, социальной, бюджетной и иных сферах общественной жизни. В качестве правовой основой функционирования охранительных норм права необходимо применять регулятивные нормы, которые закреплены в федеральных законах. Формирование качественного правового регулирования по объективным причинам отстает от процесса развития той или иной отрасли общественных отношений, что негативно сказывается на эффективности функционирования государственно-правового механизма, вызывает обоснованные нарекания конечных правоприменителей. От этого государство несет не только статусные, но и экономические потери в форме недополученной прибыли, предназначенной формировать доходную часть бюджетов различных уровней. [Мелехин, 2014, с. 9]

Значимое место в системе нормативных актов регулирующих функционирование контрактной системы в РФ занимают международные договоры и соглашения. Процесс интеграции экономических систем и необходимость создания унифицированной системы правового регулирования предопределяет объективную необходимость в нормотворческой деятельности ориентироваться на зарубежные нормативные акты.

Так, исследователи отмечают в качестве последних наиболее значимых курсов для развития законотворческого процесса, к практическому применению принятого в связи с созданием Евразийского экономического союза (ЕАЭС), основные положения союза закреплены Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. [Кабытов, 2017, с. 126-128] Отмечается, что весьма, значимое влияние на степень функционирования единого рынка товаров, работ, услуг, капитала и трудовых ресурсов оказывает национальное правовое регулирование сферы государственных (муниципальных) закупок. Нормативные основы для успешного функционирования единого рынка государственных закупок заложены в разд. XXII и приложении № 25 к Договору, однако и иные его нормы безусловно влияют на отношения, которые возникают в контрактной системе РФ. Условия Договора в части регламентации государственных закупок практически в полном объеме включает положения ранее действовавшего между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией Соглашения от 9 декабря 2010 г. о государственных (муниципальных) закупках. Более четко выделены цели и принципы регулирования, в сфере государственных закупок определяемые государствами-членами; скорректирована сфера действия Договора из нее исключены закупки, осуществляемые национальными (центральными) банками государств-членов; уточнен в порядок осуществления государственных закупок в государствах-членах.

Также при осуществлении должностных полномочий прокурорские работники ориентируются на ведомственные приказы, указания распоряжения в рамках определенных направлений надзора. Так, действующий Приказ Генерального прокурора РФ от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» предписывает прокурорам регулярно проводить проверки в сфере закупок, принимать исчерпывающие меры превентивного характера, направленные на обеспечение прозрачности, эффективности и результативности закупочной деятельности, а в случае причинения ущерба - добиваться его возмещения. Проверки проводятся на основании приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», указания Генеральной прокуратуры РФ от 10.11.2009 г. № 355/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов», указаний прокуратур субъектов РФ касающихся усиления надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

Безусловно, необходимыми к применению в целях более детального анализа и осмысления процессов взаимодействия участников контрактной системы прокуроры в своей деятельности оперируют разъяснениями и информационными письмами Министерства финансов РФ, постановлениями Правительства, отраслевыми приказами в зависимости от сферы деятельности государственного (муниципального) заказчика: приказы Министерства образования, Минздрава, Казначейства и т.д.

В заключении, можно определить два фактора, существование которых в регулятивно правовых реалиях, обуславливает негативные последствия в процессе функционирования контрактной системы.

Первый фактор, непосредственно пробельность норм, регулирующих столь масштабный процесс осуществления закупок от определения поставщиков до исполнения контракта. Представляется допустимым возникновение правовых коллизий, возможность разрешения которых существующими нормами, не всегда является возможной. Однако говорить об этой составляющей проблемы как основной не объективно, поскольку в данном случае следует принимать во внимание и особенности континентального правого регулирования, и низкой степени эластичности норм предусмотренных кодифицированными системами регулирования правоотношений. Ведь в отличие от гражданско-правовых сделок, в чистом виде - без государственного участия, российская юридическая практика все чаще оперирует оценочными категориями, позволяющими толковать норму в телеологическом контексте. Для контрактной системы такой подход нов и не в полной степени применим, а законодательное регулирование не в силах охватить в полном объеме все ситуативные особенности проведения процедур закупок.

Вторым и наиболее значимым фактором является отсутствие единообразия правоприменительной практики. Правоприменители сталкиваются с рядом вопросов требующих разъяснения так, например, вопрос о наличии возможности рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с обжалованием решений о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 7.29 - 7.32 КоАП РФ. Процессуальным законом разграничены категории споров относящихся к подведомственности гражданских и арбитражных судов. Так, в статье 29 АПК РФ закреплен перечень дел, рассматриваемых арбитражными судами в порядке административного судопроизводства. Статьями 23.1, 23.7, 23.48 КоАП РФ закреплена подведомственность обозначенной категории дел судам общей юрисдикции, Федеральным органам исполнительной власти и органам субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также Федеральным антимонопольным органам. В основной массе суды полагают указанные нормы в основу судебных актов, отказывая в принятии заявлений или прекращая производство по ним. Однако существует правовая позиция о возможности рассмотрения таких споров арбитражным судом в случаях, когда для заявителя не остается иной возможности обращения в суд общей юрисдикции (например, пропущен срок обжалования), преследуя цель соблюдения конституционных прав на судебную защиту интересов граждан.

Так, Арбитражным судом Калужской области от 05 февраля 2015 года вынесено решение по заявителю лица привлеченного к административной ответственности об оспаривании постановления. Суд, учитывая, что срок на подачу соответствующего заявления в суд общей юрисдикции пропущен, сделал вывод о том, что передача дела в суд общей юрисдикции недопустима, прекращение производства по заявлению в арбитражном суде фактически повлечет за собой нарушение конституционных прав на судебную защиту.

Аналогичными проблемами охвачена и правоприменительная практика непосредственно представителей заказчика, участников закупок, надзорных ведомств и контролирующих органов в рамках ведения процедур. Обращаясь за правовой помощью в вышестоящие органы исполнительной власти, государственные и муниципальные учреждения - организаторы процедур сталкиваются с наличием различных точек зрения, изложенных в многочисленных письмах Федеральной антимонопольной службы, Министерства финансов, Центрального банка и Федеральной налоговой службы, зачастую расходящихся во мнении по однородным проблемным вопросам. Высшим судебным органом какое-либо толкование и разъяснение проблем правоприменения не состоялось. Имеющиеся обзоры по 44-ФЗ являются весьма существенным подспорьем в систематизации правоприменительной практики, однако они не являются руководящими в практической юридической деятельности.

Безусловно, указанные выше недостатки системы законодательного регулирования процесса государственных закупок и, в частности, сферы осуществления контрольно-надзорных функций органами прокуратуры являются барьером для реализации полного спектра полномочий надзорного ведомства. Несмотря, на закрепленную в Законе о прокуратуре правовую возможность участия прокурора в правотворческой деятельности, принесение предложений о внесении изменений в законодательное регулирование процесса закупок на муниципальном уровне не является средством исчерпывающим проблему на уровне федерального законодательства.

1.2 Нарушения участников контрактной системы РФ, выявляемые органами прокуратуры

Участники контрактной системы в своей профессиональной деятельности сознательно и без умысла допускают нарушения законодательства, регламентирующего процесс закупок. Степень значимости таких нарушений может быть различной: от дисциплинарных проступков до умышленных, запрещенным уголовным законом деяний.

Согласно положений 44-ФЗ, закреплен порядок действий органов контроля, их должностных лиц при неисполнении субъектами предписаний органов контроля, а также при получении информации о совершении субъектами контроля действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения или уголовного преступления. Кроме того статьей 107 Закона предусмотрена также возможность привлечения лиц, виновных в нарушении законодательства о закупках к дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

Одними из наиболее значимых для развития методики осуществления надзора являются те механизмы, привнесенные в практику правоприменения законом 44-ФЗ, и обусловленные развитием, технической модернизацией системы государственных закупок, которые позволяют сделать ее максимально прозрачной, на сколько это возможно. На смену данным о совершаемых закупках, размещаемым на сайте, носящих исключительно информативный характер приходит единая информационная система в рамках которой и осуществляется весь процесс закупок от объявления до мониторинга исполнения. Существенным недостатком такой системы, определенно, стала материальная сложность ее внедрения и протяженность этого процесса во времени, так, дополнение ЕИС функциями документооборота переносилось правительством трижды, вплоть до 01 января 2018 года. Несмотря на это, в рамках реализации 44-ФЗ с момента внедрения новых систем мониторинга очевидной стала статистика ежегодно возрастающего количества нарушений законодательства о государственных и муниципальных закупках, различных злоупотреблений при размещении заказов, влекущих за собой низкоэффективное, нецелевое расходование бюджетных средств. Как следствие, подобные проявления привели к необходимости активизации прокурорского надзора и изменению законодательства, регулирующего функционирование контрактной системы. [Артамонов, Храмцова, 2017, с. 156]

В ходе надзорной деятельности органами прокуратуры сформирована практика по выявлению дисциплинарных и административных нарушений, уголовных преступлений. Согласно статистическим данным об итогах работы ведомства в 2017 году, опубликованных на официальном сайте генеральной прокуратуры РФ, показатели в процентном соотношении значительно снизились по отношению к аналогичному периоду 2016 года.

Таблица 1

О закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в сфере противодействия коррупции) за январь - декабрь 2017 года

В данном разделе не отражены показатели результатов привлечения к административной ответственности по постановлению прокурора, показатели обобщены с иными в рамках направления экономического надзора. Следует отметить, что практика склоняется к административной ответственности, как более эффективной мере воздействия на нарушителя. Однако ряд авторов высказывает мнение о том, что имеющиеся системы штрафов не всегда отвечают целям привлечения к ответственности. Так, С.А. Урванцевым сделан ряд выводов о том, что в целях пресечения недобросовестных действий заказчиков, направленных на заключение контрактов с аффилированными лицами, необходимо установление размеров административных штрафов в процентном соотношении с ценой контракта. [Урванцев, 2015, с. 41] Согласиться с такими выводами не представляется возможным, поскольку для целей административных штрафов в большей степени применимы положения о превентивном характере санкций, что закреплено ст. 3.1 КоАП РФ. Увеличение же штрафов повлечет вероятность применения неразумно завышенных размеров наказания за совершение правонарушения должностными лицами, которые не преследовали целей коррупционного содействия аффилированным лицам. Так, например, в соответствии с ч. 4 ст. 7.32.3 КоАП РФ нарушение предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе сроков размещения в единой информационной системе информации о закупке товаров, работ, услуг влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей. Применение штрафных санкций в размере, соотносимом со стоимостью контракта - нерационально, несмотря на то, что такие виновные действия формально могут быть квалифицированы как препятствующие конкурентной борьбе в предпринимательском секторе.