Очевидным недостатком такой децентрализации является разрастание законодательной базы и большого количества подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность федеральной контрактной системы США. В целом юридико-правовая база ФКС США составила 4 320 законов и поправок к ним, включая Свод федерального регулирования из 50 томов (ст. 48 "Федеральная система приобретения товаров и работ"), и законы 1996 года о реформировании контрактной системы. [Лычагин, 2017, с.48] С созданием ФКС связано и становление новой важнейшей формы государственного предпринимательства или хозяйствования, т.е. организации, управления и выполнения государственных заказов. [Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской НПК] В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой General Services Administration - Управления общих услуг (GSA). На основе заявок министерств и ведомств GSA организует закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах GSA и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента.
Исследователи безусловно, сходятся во мнении о необходимости межведомственного взаимодействия однако в каком ключе и каков порядок такого взаимодействия - эти вопросы разрешаются ситуативно и волнообразно в зависимости от обострения ситуации со всплеском коррупции или политических амбиций. Такой подход в корне не верен, необходима организация надзора на системной основе с максимальной степенью оперативности взаимодействия органов государственной власти и прокуратуры. Значимость антикоррупционного взаимодействия контрольно-надзорных органов: специализированные муниципальные органы различного рода совещательных, координационных и экспертных советов, антикоррупционных комиссий, постоянных либо временных рабочих групп оптимизируют надзорную деятельность на постоянной основе. [Авакьян и др., 2016, с. 327-330] Не менее значимыми могут быть не только совместная работа в рамках организационной системы, но и непосредственно реализация институтами гражданского общества по их заключениям на соответствующие проекты органов местного самоуправления антикоррупционного характера.
Выявление и обсуждение данных дефектов норм законодателем при взаимодействии с иными органами государственной власти, в том числе с органами прокуратуры, а также с общественными организациями, своевременная реакция законодателя на обнаруженные проблемы в формах изменения и дополнения действующего законодательства в долгосрочной перспективе станут факторами, снижающими остроту проблем в исследуемой области. [Осокин, 2016, с. 139-141] Вместе с тем, в настоящий момент изложенные положения наглядно свидетельствуют о системном несовершенстве нормативного урегулирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также актуализируют комплексное и концептуально обоснованное реформирование Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, а также иных нормативных актов, принятых в целях его исполнения.
Для субъектов предпринимательской деятельности прокурор выступает в качестве гаранта защиты прав и конкурентных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках функционирования контрактной системы. Анализ сведений представленных ЕИС указывает на наличие имеющуюся тенденцию неполной оплаты по исполненным контрактам, в среднем на протяжении последних пяти лет этот показатель колеблется от 3 до 5 %, такова доля исполненных, но не оплаченных представителем заказчика государственных (муниципальных) контрактов. Так, приведенные сведения указывают на наличие в 2017 году непогашенной задолженности по исполненным государственным (муниципальным) контрактам в Пермском крае на сумму свыше 295 млн. руб., что составило 3,02 % от всех заключенных в 2017 году контрактов. Негативные последствия, в данном случае, носят систематических характер, проявляются во всех сферах экономического взаимодействия и дестабилизируют процесс непрерывного рыночного оборота.
С одной стороны, при нарушении своих прав, добросовестный подрядчик и поставщик, обращаясь в суд за защитой своих прав и устранением причиненных ему убытков. Решением суда позиция такого исполнителя по государственному (муниципальному) заказу будет поддержана, с представителя заказчика взыскана сумма задолженности по контракту, а также дополнительные расходы на уплату неустоек и судебных издержек, обращенных к исполнению из бюджета РФ.
С другой стороны, возникают объективные и неизбежные для субъектов предпринимательской деятельности издержки, вызванные неоплатой государственного (муниципального) контракта. Они связанны с дефицитом крупных долей финансовых потоков в процессе производства (когда речь идет о крупных заказах), невыплатой заработной платы работникам, задолженностью по налоговым, социальным и иным обязательным отчислениям перед бюджетом, стремительным ростом собственной кредиторской задолженности и т.д. Все эти негативные проявления, полностью или частично парализуя нормальное функционирование компании-кредитора государственного (муниципального) заказчика, сводят коммерческую деятельность в поле несостоятельности (банкротства) с последующей ликвидацией, сокращением рабочих мест, нарушением производственных процессов в масштабах государства.
Ряд авторов, полагая о причинах ежегодного образования такой задолженности, делают справедливый вывод о наличии существенных недостатков в системе мер ответственности представителя заказчика. [Берестнев и др., 2016, с. 129] Отмечается наличие в правовом регулировании и системе штрафных санкций очевидного «перекоса» в направленности норм, ориентированных на чрезмерную степень установления ответственности подрядчика и поставщика по государственному (муниципальному) контракту.
Постановлением Правительства от 30.08.2017 № 1042, неравенство сторон в государственном (муниципальном) контракте скорректировано не было, приведена к единообразной норма, регулирующая необходимость включения в условия контракта порядка начисления пени в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от не уплаченной в срок суммы как для заказчика так и для поставщика. Тем самым ответственность сторон за однородные нарушения обязательств является одинаковой. Однако, вместе с тем исполнительный орган заметно снизил меры ответственности заказчика за нарушения, не связанные с просрочкой исполнения обязательств по контракту, приведя их, таким образом, к абсолютно несоотносимым величинам. Так, при условии, когда цена контракта не превышает 3 млн.рублей за каждый факт неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком обязательств, предусмотренных контрактом, устанавливается штраф в размере 10 % от цены контракта. При тех же условиях, каждый факт неисполнения заказчиком обязательств, не связанных с просрочкой исполнения, сопровождается фиксированным штрафом в размере 1 000 рублей. Такое соотношение мер ответственности сторон договора заведомо ставит исполнителя государственного (муниципального) контракта в экономически не равное положение.
Как результат, низкая степень заинтересованности в надлежащем исполнении контракта со стороны заказчика, на первый взгляд кажущаяся совершенно нелогичной, предопределяет попустительское отношение, отсутствие надлежащего взаимодействия, препятствование исполнению контракта и неисполнение обязательств по его оплате. Такие изменения кажутся бессмысленными на фоне ужесточения административной ответственности должностных лиц заказчика за ненадлежащее исполнение обязательств. Несогласованность мер ответственности предопределят отсутствие единого подхода к правовому регулированию данной категории правоотношений. Установление классической гражданско-правовой формы обеспечения исполнения обязательств недостаточно, так как в этом случае негативные последствия несет только бюджет, а должностное лицо, виновное в нарушении условий контракта, к ответственности не привлекается. [Берестнев и др., 2016, с. 129-130] Таким образом, норма права, которая закрепляет обязанность государственного (муниципального) заказчика своевременно оплачивать надлежащее исполнение контракта, при условии отсутствия санкций, построенных надлежащим образом, не имеет силы и не отвечает целям правового регулирования контрактной системы.
В том же ключе весьма значимым аспектом заключения договора о поставках товаров, работ и услуг для государственных нужд, в качестве условий существенно ущемляющих права и законные интересы поставщика являются нарушающие закон договорные конструкции, изготовленные должностными лицами государственного (муниципального) заказчика. Так, в ряде случаев, в результате прокурорской проверки выявляются факты заключения учреждениями муниципальных контрактов положения об ответственности поставщика, которых не соответствуют порядку расчета пени, приведенному в п.п. 6-8 Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденных постановлением 1042. [Кучмезов, Шелестов, 2017, с. 78] Представляется очевидным, что внесение таких по своей сути обременительных условий (завышенные штрафы, изменение порядка их исчисления) негативно сказывается как на экономических правоотношениях в целом, так и на снижении степени мотивации к качественной профессиональной деятельности подрядчика, поставщика.
Подводя итог, обозначенным выше доводам, представляется очевидным наличие необходимости детальной проработки и систематизации имеющихся межведомственных актов об осуществлении взаимодействия государственных органов в сфере контроля и надзора за исполнением норм 44-ФЗ. Унифицирование таких актов на всех уровнях власти также является основой для создания эффективной системы взаимодействия. Органы прокуратуры в данном случае, как самостоятельная и независимая инстанция, обеспечивают взаимодействие координационной деятельностью и стимулируют органы государственной власти и местного самоуправления в своей деятельности по осуществлению закупок неукоснительно исполнять нормы предписанные Законом.
Также необходимо отметить и значимость функции органов прокуратуры, обеспечивающей защиту прав и законных интересов участников торгов, добросовестных поставщиков и подрядчиков, не подменяя своей деятельностью другие органы государственной власти.
Заключение
В результате проведенного в рамках исследования анализа законодательного регулирования надзорной деятельности за законностью функционирования контрактной системы, а также изучения научных изысканий в этой отрасли, представляется возможным сформулировать определенные выводы.
Процесс реформирования законодательного регулирования контрактной системы в РФ является продолжительным и не завершен до настоящего времени, в условиях постоянных социально-экономических изменений и систематического присутствия коррупционной составляющей в этой категории правоотношений, осуществление надзора за соблюдением законодательства и подзаконных актов при ведении процедур закупок является приоритетным для органов прокуратуры.
Выводы и результаты исследования позволяют сформировать комплексный научный подход к определению роли и значимости участия надзорного ведомства в процессе функционирования контрактной системы. Так, в рамках исследования сформулирован предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о контрактной системе.
В рамках формирования систематизации нормативно-правового регулирования надзорной деятельности прокурора в сфере контрактов выявлены недостатки, несогласованность и пробельный характер указанных норм. В ходе проверок прокурор осуществляет свои полномочия, опираясь на ведомственные указания и методические рекомендации, поскольку законодательного регулирования процесса проведения проверки не существует.
Очерчен круг нарушений, выявление которых является задачей прокурорских работников при проведении проверок законности и обоснованности процедур закупок. По своей сути, прокурорский надзор в сфере функционирования контрактной системы охватывает три основных блока нарушений: соблюдение законодательства о противодействии коррупции, контроль целесообразности расходования бюджетных средств и защита принципа конкуренции при проведении торгов. В рамках общих категорий выделяются более характерные группы схожих нарушений.
Выявляемые органами прокуратуры нарушения 44-ФЗ можно систематизировать, приводя следующую классификацию:
1) в зависимости от вида ответственности: дисциплинарные, гражданско-правовые, административные и уголовные;
2) в зависимости от сферы совершения: нарушения конкуренции, бюджетные нарушения и коррупционные нарушения.
Анализ правоприменительной и судебной практики позволил сформировать представление о непосредственных результатах осуществления надзорной функции в виде показателей эффективности по отдельным видам мер реагирования. Так, по результатам проведения проверок, в случае выявления нарушений прокурором принимается ряд мер реагирования: принесение протеста на выявленный противоречащий закону НПА, внесение представления об устранении нарушений ФЗ, вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении или вынесение постановления о направлении материалов в органы предварительного следствия в порядке ст. 37 УПК для решения вопроса об уголовном преследовании. В ряде случаев, для защиты публичных интересов прокурор вправе обратиться с исковым заявлением в арбитражный суд и суд общей юрисдикции.