Обособление прокурорского надзора как самостоятельной отрасли права является спорным вопросом для многих ученых. Основным и наиболее весомым аргументом в подтверждение указанным выше доводам является неопределенность конституционно-правового статуса прокуратуры, который в свою очередь порождает множество споров о природе института и его самостоятельности. [Ласкина, 2012, с. 9] В этой связи, логичным представляется раскрытие предмета именно через специфику правоотношений, подлежащих надзору.
Однако в данном случае возникает вопрос о границах участия государства в экономическом взаимодействии субъектов оборота, в том случае если одной из сторон такого взаимодействия является бюджетная организация. Существует три основных модели участия государства в гражданском обороте. [Инжиев, 2014, с. 67] Для первой модели характерно позиционирование государства в гражданском обороте опосредованно, через деятельность органов государственной власти. Данные органы, руководствуясь ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рамках своей деятельности приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, в границах своих полномочий выступают в суде, согласно нормативно-правовым актам РФ, определяющими их статус. Такой способ взаимодействия, признается автором в качестве основного. Согласно второй модели роль государства в гражданско-праовом обороте исполняют коммерческие или некоммерческие юридические лица с государственным участием (учреждения, унитарные предприятия и т.д.). Особенность таких участников, в рамках субъектного состава правоотношений, заключается в том, что такие лица выступают от своего имени, участие государства в таких правоотношениях опосредованно, в отдельных возникающих на практике случаях возможно наступление субсидиарной ответственности государства. Эта модель широко распространена в случаях участия государства в договорных отношениях. Третья модель, являет собой представительство государства иными субъектами права. При этом обязательственные отношения государства возникают исходя не из административной природы отношений, как, например, с участием органов государственной власти, а в силу гражданско-правового представительства. Представительство государства в этом случае обладает широким охватом субъектного состава. Представительство могут осуществлять должностные лица органов государственной власти, сами органы, юридические лица или граждане. Такая модель участия государства также широко распространена и применяется в случаях необходимости государственного присутствия в гражданских отношениях, в том числе при осуществлении государством прав акционера или участника хозяйственного общества.
Анализ норм 44-ФЗ, с точки зрения наличия новационных положений, с действовавшими ранее нормами регулирующими сферу закупок, дает положительную оценку эффективности и рациональности введения института планирования государственных закупок, в качестве обязательного этапа процедуры. Назначение и содержание плана-графика и плана закупок, составляемых заказчиком, позволяет сделать справедливые выводы об увеличении вероятности выявления нарушений при должном осуществлении надзора за исполнением законодательства о контрактной системе именно на этапе планирования закупок. Наличие этого этапа в процедуре, в свою очередь, обеспечивает более полную и детальную проверку обоснованности заключаемых контрактов и их стоимости, целевой направленности расходования бюджетных средств. Также, имеет место предположение об имеющейся необходимости дополнения нормативной базы специальными мерами ответственности в рамках уголовного законодательства, поскольку в качестве объекта преступных посягательств, в данном случае, выступают законные интересы государства и власти. [Акопджанова, 2014, с.40] В обоснование данного предположения можно привести довод о крупных размерах ущерба, причиняемого противоправными действиями субъектов правоотношений, складывающихся при заключении и реализации государственных и муниципальных контрактов.
Определяя специфику правоотношений, регулируемых законодательством о контрактной системе, многие авторы обращаются в первую очередь к понятию, сущности и особенностям государственных контрактов, как основы таких правоотношений.
Законом о контрактной системе РФ закреплено определение государственного (муниципального) контракта как договора, заключенного от имени Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования заказчиком для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. В статье 548 ГК РФ сформулировано понятие государственного контракта, применительно к одному, наиболее распространенному, подвиду экономической деятельности субъектов правоотношений в рамках контрактной системы - поставке товаров. Указанная норма ГК РФ устанавливает, что государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд - это контракт, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик гарантирует оплату поставленных товаров.
Доктринальное определение государственного контракта сформулировано в ряде работ многих исследователей. Так, например, А.А. Абрегова приходит к выводу о том, что государственный контракт является особой гражданско-правовой формой договора (поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг), заключаемого с публичным образованием, имеющего целью удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в товарах, работах или услугах. Обозначая специфику договора главным образом его целью, а именно удовлетворение публичных интересов, автором справедливо отмечено, что такая юридическая конструкция, как государственный (муниципальный) контракт имеет схожую природу с договорами присоединения, предварительным договором, публичным договором, договором в пользу третьего лица, предусмотренными в Общей части ГК РФ. [Абрегова, 2013, с. 53]
Ряд теоретиков при обозначении специфики природы государственного контракта, выделяют его, как самостоятельный вид гражданско-правового договора, при этом особо подчеркивая, что государственный (муниципальный) контракт не может быть прямо отнесен ни к одному виду договора, прямо поименованных ГК РФ [Шмелева, 2015, с. 252]. И в подтверждение этому отмечают основные характеристики, позволяющие провести такое обособление.
Основной отличительной чертой, безусловно, является наличие специального субъектного состава правоотношений, складывающихся в процессе взаимодействия экономических агентов в рамках контрактной системы. Участие государства, в данном случае, предопределяет распоряжение бюджетными средствами, рациональное использование ресурсов и прозрачность сферы закупок и, как следствие, в законодательном регулировании контрактных правоотношений относительно свободные, рыночные договорные механизмы заменяются более жесткими и ограничительными, такими как определение поставщиков, нормирование и обязательное общественное обсуждение закупок.
Также в качестве характерной особенности государственного контракта следует выделять цель его заключения. Безусловно, в наиболее общих чертах, целью любой сделки является перераспределение благ, однако, говоря о той или иной конкретной категории договорных конструкций, следует принимать во внимание конечную и наиболее масштабную цель всей осуществляемой деятельности, в рамках которой заключается та или иная сделка. И для коммерческой сферы, определенно, глобальной целью будет являться извлечение прибыли в результате своей деятельности, тогда как исполнение государственного контракта направлено на обеспечение функционирования системы государственного (муниципального) аппарата или учреждений социального сектора. Помимо специального субъекта и цели, также на степень обособленности государственного контракта влияют форма его заключения и исполнения.
Еще одним значимым фактором, позволяющим выделить государственные контракты в самостоятельную категорию гражданско-правовых соглашений, является процесс их заключения базирующийся на конкурсной основе.
Опираясь на имеющееся легальное и доктринальное определение понятия и сущности государственного (муниципального) контракта, допустимо сделать следующие выводы о природе правоотношений, входящих в предмет прокурорского надзора в рамках функционирования контрактной системы. Таким образом, перед нами особая форма гражданско-правовых правоотношений, ограниченных интересами общества и государства, со специальным составом участников и формой их взаимодействия, которая включает в себя специальные процедуры и механизмы, направленные на достижение публичных целей и интересов. Следует оговориться о нарушении при этом принципов свободы договора, однако, как уже было отмечено выше, по своей природе контракты ближе к публичным договорам, в данной ситуации, по мнению А.В. Габова, необходимо законодательное закрепление принципов защиты интересов третьих лиц и публичных интересов, в качестве либо принципов гражданского права, либо законных оснований ограничения принципа свободы договора. [Габов, 2014, с. 102]
Таким образом, исходя из общих положений о предмете прокурорского надзора, закрепленных в Федеральном законе № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также исследование ряда научных трудов, позволяет сформулировать определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о контрактной системе РФ.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о контрактной системе РФ - это фактическое соблюдение и исполнение законодательства о контрактной системе в Российской Федерации органами и должностными лицами, которые, в силу закона, являются участниками контрактных правоотношений, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых такими участниками.
В качестве правового основания деятельности прокуратуры следует рассматривать ее положение закрепленное статьей 126 Конституции РФ и положения федерального закона «О прокуратуре РФ». Однако, для целей исследования, более детально рассмотрим законы и подзаконные акты, регламентирующие именно осуществление надзорной деятельности за исполнением норм 44-ФЗ.
Характер анализируемых положений закона формирует достаточно полное представление о процессе функционирования контрактной системы. Соответствие норм, регулирующих проведение процедуры на каждом ее этапе, общей цели законодательного регулирования процесса закупок обуславливает эффективность правоприменительной практики, осуществляемой субъектами предпринимательской деятельности и представителями государственных и муниципальных заказчиков, в рамках контрактной системы. Главным вектором для создания и систематизации нормативно-правовой основы в контрактной системе стал определенный круг задач, ставший базисом эффективного государственного и муниципального управления. В доктрине первостепенной целью функционирования контрактной системы является обеспечение рационального ведения хозяйства и защита публичных интересов. Конкретизируя поставленные задачи, закон указывает на необходимость повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений. Таким образом, суть законодательного регулирования нацелено на разрешение конкретных задач и достижение целей, его нельзя охарактеризовать сугубо, как систему запретов и ограничений. В самом законе, безусловно, определены необходимость и пределы осуществления органами контроля надзорных функций, закон содержит положения о способах проведения и процедурах закупок, являющихся составляющими предмета надзора. Изучение законодательной базы и исследование научной литературы по вопросам регулирования контрактной системы позволяют сформировать ряд недостатков, таких например как пробельность и противоречивость норм 44-ФЗ (несмотря на немалое количество изменений, вносимых в Закон с 2013 года). В подтверждение же наличия обозначенных проблем исследователи приводят статистические данные, аналитику экономической эффективности, проблемы осуществления мониторинга и аудита контрольно-надзорными органами РФ соблюдения субъектами правоотношений законодательства о контрактной системе.
Так, В.А. Вайпан, в качестве одного из значимых выводов, устанавливает прямую зависимость количества споров по поводу применения 44-ФЗ, рассматриваемых в арбитражных судах, требования по которым были удовлетворены (в 2016 году - 71 %) от степени сложности законодательства о закупках, и неспособности субъектов разобраться в действующих нормах и требованиях к их применению. [Вайпан, 2017, с. 10] Поскольку помимо очевидных злоупотреблений субъектов, подавляющее большинство случаев представляет собой допущение ошибок применения законодательства. Положительная оценка введения в 2016 году в эксплуатацию ЕИС в целях обеспечения прозрачности и информационной доступности, а также расширение с 1 января 2017 года функции ЕИС предоставляющего возможность контроля за соответствием информации, включенной в планы-графики и содержащейся в планах закупок, в извещениях о закупках, в протоколах определения поставщиков информации, а также информации об объемах финансового обеспечения, условиях проекта контракта, направляемого в форме электронного документа участнику закупки, и т.д. Однако открытым остается вопрос о необходимости и успешном обеспечении прозрачности функционирования органов контроля и создания условий для обеспечения единства правоприменительной практики всех контрольных органов благодаря единому общедоступному электронному реестру жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний. Также минимизация коррупционной составляющей в процессе функционирования контрактной системы обеспечивается предусмотренным ст. 20 Закона общественным обсуждением отдельных видов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; запретом проведения закупок, которые не включены в план-график.
Вместе с тем, следует обратить внимание на категорию наиболее распространенных нарушений, связанных с определением стоимости контракта, массив нарушений, которые совершаются на начальных этапах проведения закупки, складывается из двух составляющих: во-первых, завышение объемов выполненных работ, поставленных товаров, оказанных услуг, что приводит к возможности незаконного завышения объемов финансирования представителем заказчика; во-вторых, завышение потенциальным поставщиком цены на предоставляемые работы услуги, в рамках коммерческого предложения. При этом в случае завышения объемов исполнения контракта определение фактической стоимости контракта не представляет сложности с точки зрения выявления нарушений (зачастую, достаточно проведения оценочной экспертизы). Тогда как в случае с определением начальной цены контракта предполагается сохранение принципа равенства хозяйствующих субъектов и свободы договора, определение в данном случае цены, как существенного условия является неотъемлемым правом сторон. При выборе в качестве способа проведения закупок аукциона, конкурса и запроса предложений, как таковых ограничений в определении начальной (максимальной) цены контракта (далее НМЦК) законом не установлено. Очевидным является тот факт, что проведение закупок путем проведения аукциона и открытого конкурса являются наиболее распространенными. Так, согласно данным сайта ЕИС в сфере закупок, доля от общего числа конкурсных процедур, проведенных путем электронного аукциона составила 59,46 %, доля открытого конкурса - 7,07 %, таким образом, суммарная доля закупок, в рамках которых способ определения поставщика не предполагает законодательных ограничений для определения НМЦК в 2017 году составила 66,53 %. В свою очередь, согласно части 6 статьи 22 44-ФЗ, метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования НМЦК. Ряд исследователей полагает о возможности законодательного изменения системы определения НМЦК и закрепления приоритета каталогов товаров, работ и услуг при формировании цены контракта. Так, весьма разумным представляется вывод о необходимости ориентира законодателя на имеющиеся нормы Налогового кодекса РФ. [Фомченков, 2016, с. 27] Закрепленные в Главе 14.3 НК РФ положения эффективно позволяют выявить нарушения в определении стоимости сделки, сторонами которой являются взаимозависимые лица для целей проведения налогового контроля, методика применения аналогичных способов (метод сопоставимых рыночных цен) представляется целесообразным и для сферы государственных (муниципальных) контрактов.