Статья: Система управления рисками как инструмент таможенного протекционизма в условиях изменения экономической политики России

В Центральном аппарате ФТС России координирующим субъектом является

Главное управление «Центр мониторинга и оперативного контроля ФТС России» (ранее -- Управление рисков и оперативного контроля, Аналитическое управление), среди задач которого: определение тактики применения таможенными органами СУР, контроль

применения таможенными органами ММР, внедрение перспективных направлений таможенного контроля в СУР, выявление угроз и рисковых ситуаций как в торговле РФ с государствами -- членами ЕАЭС и третьими странами, так и в процессе совершения таможенных операций, проведение работы по категорированию субъектов ВЭД и др. ФТС России. URL: https://customs.gov.ru/folder/159554 (дата обращения: 10.10.2023).

Региональные таможенные управления обеспечивают подготовку и доведение в вышестоящий таможенный орган предложений по выявлению и управлению рисками с учетом особенностей региона, координации и контроля деятельности таможенных органов региона, непосредственного применения профилей риска в рамках таможенного и валютного контроля. Приказ ФТС России от 20.09.2021 № 797 «Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении». URL: https://docs.cntd.ru/document/726552980?marker=6540IN (дата обращения: 10.10.2023).

Широкий круг вопросов в рамках управления рисками решают таможни (электронные таможни, таможни фактического контроля) в части проведения аналитической работы, разработки по ее результатам профилей риска, контроля эффективности применения профилей риска в зоне деятельности таможни. Приказ ФТС России от 20.09.2021 № 798 «Об утверждении Общего положения о таможне». URL:

https://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 399243/ (дата обращения: 10.10.2023).

Таможенные посты осуществляют таможенные операции, проводят проверочные мероприятия с учетом профилей рисков, готовят предложения о результатах их применения в вышестоящую таможню. Приказ ФТС России от 20.09.2021 N 799 «Об утверждении Общего положения о таможенном посте». URL: https://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 399148/ (дата обращения: 10.10.2023).

Проводимые таможенными органами мероприятия в соответствии с установленными подходами к управлению рисками, по мнению авторов, оцениваются как эффективные. Например, формы таможенного контроля, предписанные к применению в качестве ММР, обнаруживают неуплату таможенных платежей, устанавливают факты правонарушений, за которые предусмотрена как административная, так и уголовная ответственность (табл. 2), упрощают совершение таможенных операций при низком уровне риска нарушения таможенного законодательства.

Таблица 2Эффективность применения СУР таможенными органами РФ в 2018-2022 гг. (отдельные показатели)

Источник: официальная информация ФТС России3

Динамика показателей эффективности позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, большинство показателей (объем взысканных таможенных платежей, количество возбужденных дел об АП и уголовных дел) отражают снижение товарооборота в 2020 г. и 2022 г., что связано с воздействием коронакризиса (в первом случае) и санкционными ограничениями (во втором случае). Во-вторых, увеличение результативности таможенных досмотров в 1,6 раза с 2018 г. по 2022 г. может в большей степени отражать эффективность работы СУР, поскольку означает, что проведение контрольных мероприятий осуществляется в большей степени целенаправленно в отношении недобросовестных внешнеторговых операций.

Одновременно с этим среди российских исследователей отмечаются критические взгляды относительно таможенного контроля с использованием СУР на территории РФ, акцентируется внимание на необходимости ее совершенствования. В частности:

Соклаков А.А. среди недостатков выделяет: «фискальный ориентир» СУР, направленный на выполнение установленного плана перечисления таможенных платежей в федеральный бюджет (ФБ); ориентированность на товар, а не на характеристику участника ВЭД (в том числе финансово -хозяйственную), перемещающего товар; отсутствие межведомственного взаимодействия между таможней и налоговой службой; различие подходов к СУР в странах ЕАЭС, и как следствие, отток товаров в иные государства-страны ЕАЭС для целей совершения таможенных операций [2].

Субботин Ю.Б. указывает на то, что использование контрольных показателей (количество дел об АП), оценивающих эффективность СУР без учета экономического результата или латентного эффекта, приводит к неоправданному отвлечению ресурсов таможенных органов и представителей бизнеса (автор приводит пример: 800 рублей -- результат применения дополнительных форм контроля с отвлечением трудовых ресурсов нескольких структурных подразделений таможни и ресурсов декларанта) [3].

Афонин Д.Н. констатирует зависимость между результатами таможенного контроля и рядом субъективных факторов (внешние факторы: условия труда, климатические условия и др.; внутренние факторы: уровень профессиональной подготовки, распределение нагрузки среди должност ных лиц подразделения, наличие мотивации и др.) [4].

Горбова К.Н., Лузгина Ю.В. обращают внимание на закрытость системы, недостаточную аналитическую работу, презумпцию вины участника ВЭД, неприменение СУР на этапе после выпуска товара [5].

Вербицкая Ю.Н. отмечает недостаточную автоматизированность процессов анализа и выявления рисков, а также «отсутствие единой СУР для всех видов государственного контроля в пунктах пропуска» [6].

Наличие тех или иных недостатков при применении СУР можно усмотреть не только в работах отечественных авторов, но и иных источниках. Например, Верховным Судом РФ 08.08.2019 был признан недействующим (со дня его принятия) приказ ФТС России от 16.05.2018 № 700дсп «Об утверждении Положения о применении системы управления

рисками». Решение Верховного Суда РФ от 8 августа 2019 г. № АКПИ19-438 «О признании не действующим приказа Федеральной таможенной службы от 16 мая 2018 г. № 700дсп "Об утверждении Положения о применении системы управления рисками"». URL.:https://www.garant.rU/products/ipo/prime/doc/72598848/#ixzz5zDCHgibl (дата

обращения: 14.10.2023). Решение суда обусловлено несоблюдением ФТС России порядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Основанием для рассмотрения соответствующего дела в суде послужило исковое заявление участника ВЭД в связи с тем, что в отношении декларируемого им товара при таможенном контроле были организованы дополнительные проверочные мероприятия (запрос дополнительных документов и сведений), являющиеся ММР в рамках целевого профиля риска, разработанного таможенным органом на основании приказа ФТС России от 16.05.2018 № 700дсп. Однако несмотря на то, что Верховный Суд отменил правовой документ, само решение таможенного органа было признано обоснованным и правомерным Дело № А51-4979/2019. URL: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/1e0dd4de-70cb-46b8-a98d- efb12cb66469/31780c05-c4f4-4c09-9121-0fed70f70eb2/A51-4979-2019 20200323 Opredelerne.pdf?isAddStamp=True (дата обращения: 14.10.2023). в силу того, что профиль риска не является документом властно-распорядительного характера непосредственно для декларанта, а запрос документов в рамках таможенного контроля в целях проверки достоверности заявленных при декларировании товаров сведений соответствует праву таможенного органа. Таким образом, формальные недостатки в работе, регламентирующей СУР, не повлекли за собой нарушение прав лица в части применения к нему необходимых форм таможенного контроля, проистекающих из обстоятельств перемещения товара.

Принимая во внимание отмечаемые недостатки СУР, авторами проведен дополнительный (в дополнение к данным, представленным в таблице 2) анализ статистических показателей, отражающих результаты ее применения. В частности, определена доля таможенных платежей (ТП), дополнительно начисленных в связи с применением ММР, в общей сумме таможенных платежей, перечисленных ФТС России в федеральный бюджет (табл. 3).

Таблица 3Доля ТП, взысканных в результате применения СУР в 2018-2022 гг., в общей сумме ТП, администрируемых ФТС России

Источник: официальная информация ФТС России3

Данные, представленные в Таблице 3, не позволяют сделать вывод о фискальном ориентире СУР, напротив, показатели по годам отражают скорее отрицательную динамику взыскиваемых таможенных платежей в связи с применением ММР.

Проанализированы показатели, отражающие реализацию ФТС России субъектноориентированного подхода в рамках СУР и современные результаты его применения. Соответствующий подход предполагает отнесение участников ВЭД, совершающих таможенные операции, к одной из категории риска: высокий уровень, средний уровень, низкий уровень. Категорирование позволяет обеспечивать дифференцированное применение мер таможенного контроля:

при низком уровне риска таможенный контроль перенесен на этап после выпуска товара;

при среднем уровне риска проводится документальный контроль;

при высоком уровне риска предусматривается документальный и фактический контроль (досмотр товара).

Периодичность проведения категорирования таможенными органами, форма проведения категорирования, условия отнесения к той или иной категории субъектов ВЭД установлены Министерством финансов России Приказ Минфина России от 21.02.2020 № 29н (ред. от 16.12.2022) "Об утверждении порядка проведения категорирования лиц, совершающих таможенные операции, периодичности и формы его проведения, перечня критериев, характеризующих деятельность лиц, совершающих таможенные операции, условий отнесения лиц, совершающих таможенные операции, к категории низкого, среднего или высокого уровня риска, условий дифференцированного применения к ним мер по минимизации рисков, а также порядка проведения контроля за соблюдением критериев лицами, совершающими таможенные операции, отнесенными к категории низкого уровня риска" (Зарегистрировано в Минюсте России 19.05.2020 № 58381). URL: https://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 352994/ (дата обращения: 21.11.2023). Итоговый доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФТС России в 2018 году. URL: https://customs.gov.ru/activity/results/itogovye-doklady-o-rezul-tatax-deyatel-nosti/document/175571 (дата обращения 06.10.2023)., данная информация является открытой. Распределение участников ВЭД по категориям осуществляется автоматически посредством использования ФТС России математической модели анализа (анализируемый период -- два календарных года, предшествующих месяцу проведения анализа) по установленным критериям, характеризующих деятельность рассматриваемых лиц (например, размер уставного капитала, общий период осуществления внешнеэкономической деятельности, специализация по номенклатуре товаров, экспортная ориентированность, наличие задолженности в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах и др.). Категорирование проводится ФТС России ежеквартально, результаты распределения компаний -- участников внешнеэкономической деятельности в соответствии с профилем риска в 2018-2022 гг. представлены в таблице 4.

Таблица 4

Распределение компаний -- участников внешнеэкономической деятельности по категориям уровня риска в 2018-2022 гг., количество организаций

Источник: официальная информация ФТС России3 19

Количество организаций, отнесенных к той или иной категории уровня риска в 2018-2022 гг., демонстрирует положительную динамику субъектов низкого уровня, что свидетельствует о снижении частоты применения к добросовестным организациям мер таможенного контроля до выпуска товаров. Количество организаций с высоким уровнем риска, в отношении которых таможенными органами проводятся проверочные мероприятия при декларировании товаров в полном объеме, постепенно сокращается, что может косвенно свидетельствовать об усилении ориентации компаний -- участников ВЭД к осуществлению импортно-экспортных операций в рамках правового поля РФ.

Таким образом, анализ указанных в таблицах 2-4 данных позволяет сделать вывод о высоком значении СУР для повышения прозрачности внешнеторговых операций за счет унифицированного подхода к проверкам. Это, в конечном итоге, приводит к повышению добросовестности участников ВЭД, что и отражается в изменении структуры категорирования компаний исходя из уровня риска.

Распределение участников ВЭД по категориям уровня риска упрощает совершение добросовестными субъектами ВЭД (низкий уровень риска) таможенных операций, снижая или полностью исключая в их отношении проведение проверочных мероприятий. Например, по итогам 2022 г. на долю субъектов низкого уровня риска приходилось 75 % деклараций на товары (ДТ) в общем объеме ДТ и 86 % ТП, перечисленных в ФБ РФ. Доля автоматически выпущенных ДТ, поданных участниками ВЭД низкого уровня риска, составила 38,6 % (экспорт) и 26,1 % (импорт).19 В октябре 2023 г. ФТС России распространила практику автоматического выпуска ДТ и на субъекты ВЭД, чья деятельность характеризуется средним уровнем риска (самая многочисленная группа компаний: более 100 тысяч). В 2023 г. 85 % от всех ДТ зарегистрировано в автоматическом режиме, 27 % ДТ выпущено автоматически без участия должностного лица, среднее время выпуска 1 ДТ составило около 2,5 минут. ФТС России. URL: https://customs.gov.ru/press/federal/document/486866 (дата обращения: 29.10.2023).