В течение 1918-1920г.г. уголовное законодательство продолжало развивать понятие должностного преступления, в состав которого входило взяточничество. Циркуляр Кассационного отдела ВЦИК от 6 октября 1918 г определял «преступления по должности» как использование своего общественного или административного положения путем злоупотребления властью, предоставленной революционным народом[6, № 217, 6 октября 1918, с 2]. Декрет СНК от 21 октября 1919 г. «О борьбе со спекуляцией и хищениями в государственных складах…» содержал принципиальное положение о соучастии частных лиц в должностных преступлениях, в том числе и получении взятки[5, 1919, № 53, ст. 504]. В «Положении о революционных военных трибуналах» от 20 ноября 1919 г., среди перечня общих признаков должностных преступлений свое место занимает и взяточничество[5, 1919, № 58, ст. 549]. «Положение о революционных трибуналах» от 18 марта 1920 г., в числе дел, подсудных этим трибуналам, называет опять же взяточничество[5, 1920, № 21, ст. 112]. Наконец, в декрете ВЦИК и СНК от 1 июня 1921 г. « О борьбе с хищениями государственного имущества и с должностными преступлениями, способствующими этим хищениям», особо подчеркивается ответственность должностных лиц, виновных в прямом или косвенном участии в хищениях и взяточничестве[5, 1921, № 49,ст. 262].
Но все эти бесчисленные декреты не решали проблемы коррупции. В период гражданской войны она приобрела откровенно наглый, неприкрытый характер, особенно в провинции, о чем свидетельствуют факты тех времен. Например, из Тамбовской губернии сообщали, что на местах творится нечто ужасное. «Взяточничество и всевозможные злоупотребления приняли громадные размеры. Особенно отличаются врачи приемных комиссий. Взятки за освобождение от военной службы - мясо, мука, мед, самогон. Местные работники, не чувствуя никакого контроля и видя, что все их безобразия проходят безнаказанно, что хотят, то и делают» [7, ф. 840, оп.1, д. 1299, л. 6-7]. Такая ситуация была характерна для всех регионов. Несмотря на чистки советских учреждений, акции устрашения в виде массовых расстрелов, например, в августе 1920 г. в Москве были расстреляны 60 служащих центральной приемочной комиссии Военкомиссариата, освободивших от призыва в армию 700 годных к военной службе за 50 миллионов рублей, взяточничество в период гражданской войны процветало во всех формах и во всех проявлениях.
Огромный размах коррупция приобрела в период нэпа, которая росла пропорционально развитию свободной торговли. Взятки приобрели всеобщий и «узаконенный» характер, став повседневностью жизни. Взятки давались за скорейший отпуск товаров, сырья, ускорение получения грузов, разрешение судебных и прочих дел. Все это называлось « смазкой» неповоротливого бюрократического аппарата. На местах констатировали, что взяточничество получило громадное распространение, она обычным явлением (смазка) в нашей жизни, в том числе и среди руководящего состава, коммунисты смотрят сквозь пальцы на взятку. Оно грозит уничтожением всех наших завоеваний за последние 5 лет революции. Взяточники в буквальном смысле заполонили все учреждения и прежде всего хозяйственные учреждения [8, ф. 1, оп.1, д. 361, л. 3].
Что заставляло чиновников иди на получение взятки? Это, прежде всего ужасающее материальное положение. В условиях, когда семья голодает, чиновник, имеющий возможность чем - либо распоряжаться, не мог не брать. Оклады были нищенские, на содержание семьи явно недостаточные. Среди крупного и среднего чиновничества отчетливо проявились и особенности революционного сознания: полное бесправие для всех, кто не с нами, и полная безнаказанность для себя. Многочисленные партийно-советские чиновники, считали для себя вполне справедливым получение своей доли жизненных благ. Нельзя сбрасывать со счетов и традиционность взятки, сложившуюся в российском обществе. К тому же неповоротливая, неэффективная бюрократическая система управления априори создавала условия для взяточничества. Повсеместное взяточничество вызывало в народе возмущение, недовольство нэпом и властью, которая, по мнению населения, не боролась с взяточниками. Хотя власть не молчала и достаточно энергично использовала свои властные полномочия.
16 августа 1921 г. СНК издал новый декрет «О борьбе с взяточничеством»[5, 1921, № 60, ст. 421]. Декрет более четко формулировал нормы о взяточничестве и вносил некоторые изменения в декрет от 8 мая 1918 года. В статье 4-й декрета впервые появляется поощрительная норма, устанавливавшая, что «лицо, давшее взятку, не наказывается, если оно своевременно заявит о вымогательстве взятки или окажет содействие раскрытию дела о взяточничестве». Декрет уточнил также некоторые признаки состава получения взятки. Взятка могла быть получена, «в каком бы то ни было виде» не только лично, но и через посредника за выполнение действий, входящих в круг служебных обязанностей лиц, состоящих на государственной, союзной или общественной службе, в интересах дающего взятку. Таким образом, впервые квалифицируется посредничество в получении взятки, которое, как и получение взятки и укрывательство взяточников, каралось лишением свободы с конфискацией имущества или без таковой. В отличие от декрета 1918г., ни нижний, ни верхний пределы лишения свободы декрет 1921 г. не определял.
Достаточную правовую базу в противодействии коррупции обеспечивал Уголовный кодекс РСФСР 1922 года. В отличие от прежних декретов, УК более точно и дифференцированно определял наказание за взяточничество. Взяточничество квалифицировалось как опасное должностное преступление. Должностные же преступления в кодексе предусматривались главой третьей, то есть рассматривались как наиболее опасные преступления, непосредственно примыкающие к преступлениям контрреволюционным и против порядка управления. Состав преступления раскрывали статьи 114-я и 115-я - взяточничество и провокация взятки. Объективная сторона преступления определялась как получение, «в каком бы то ни было виде взятки за выполнение или невыполнение в интересах дающего какого-либо действия, входящего в круг служебных обязанностей этого лица». Статья 114-я предусматривала наказание за получение взятки в виде лишения свободы на срок до пяти лет с конфискацией имущества или без таковой. Посредничество, а также и укрывательство взяточничества каралось лишением свободы на срок до двух лет с конфискацией или без таковой. Получение взятки, совершенное при отягчающих обстоятельствах, к которым закон относил особые полномочия должностного лица, нарушение им обязанностей службы, а также вымогательство и шантаж, каралось лишением свободы со строгой изоляцией на срок не ниже трех лет вплоть до высшей меры наказания и конфискации имущества. Таким образом, УК РСФСР допускал назначение за взяточничество высшей меры наказания. Если раньше высшая мера наказания за взяточничество применялась в порядке чрезвычайного судопроизводства, то теперь она могла назначаться судами на основании закона, действующего в обычных условиях. Лицо, давшее взятку, не наказывалось лишь в том случае, «если своевременно заявило о вымогательстве взятки или оказало содействие раскрытию дела о взяточничестве». Статья 115-я квалифицировала провокацию взятки, то есть заведомое создание должностным лицом обстановки и условий, вызывающих предложение взятки, в целях последующего изобличения дающего взятку. Законодатель провокацию взятки наказывал весьма сурово, приравняв ее по тяжести наказания к отягчающим обстоятельствам - лишение свободы со строгой изоляцией на срок не ниже трех лет или высшей мерой наказания[9, ст. 114, 115].
Целый ряд статей антикоррупционного характера содержал Гражданский кодекс РСФСР 1922г. Так, статья 30-я ГК содержала норму о недействительности сделки, совершаемой «с целью противной закону или в обход закона, а равно сделка, направленная к явному ущербу для государства». Система предупреждения коррупции дополнялась правом государственных органов на вмешательство в сделки между любыми субъектами гражданско-правовых отношений, что давало возможность своевременно предотвратить наступление невыгодных (убыточных) для государственного сектора экономики последствий [10, ст.30].
Антикоррупционные нормы содержали и «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», утвержденные СНК РСФСР 21 декабря 1922 года. Запрещалось принимать на государственную службу и находиться на ней лицам, которым служба в государственных учреждениях и предприятиях запрещалась судебным приговором ; близким родственникам, если это «связано с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому».
Ограничивалась гражданская правоспособность государственных служащих. Им запрещалось лично или через подставных лиц быть участниками какого-либо частного или торгового промышленного предприятия; заниматься подрядами и поставками; участвовать в договорах промышленной аренды; вступать с государственными учреждениями и предприятиями в коммерческие отношения. Правила содержали квалификацию незаконного совместительства, квалифицируемые как взяточничество. Общая норма состояла в запрете совмещения государственной службы со службой в частных учреждениях. За нарушение установленных правил служащие государственных учреждений несли ответственность по уголовному законодательству - их привлекали к суду по статьям 114 и 114-а УК РСФСР[5, 1923, № 1, ст. 8]. Разработанный в 1923-1924 гг. проект Положения о государственной гражданской службе, помимо перечисленных норм, содержал норму об установлении контроля над доходами государственных служащих[11].
Во второй половине 1922г. коррупция, по оценке властей, приобрела чрезвычайный характер, то есть стала угрожать основам государственности. Власть пытается провести комплекс разносторонних энергичных мероприятий по борьбе с коррупцией, учитывая повышенную опасность этого преступления. Основу мероприятий составила кампания борьбы со взяточничеством, начатая официально осенью 1922 года, хотя антикоррупционные мероприятия на местах начались уже в начале 1922г. Они сопровождались публичными разоблачениями взяточников, арестами и судебным преследованием. Так, в феврале 1922г. в Воронеже за взятки были осуждены 14 ответственных работников высокого ранга. Аналогичные меры принимались и в других губерниях [8, ф. 1, оп.1, д. 447, л. 1].
Поначалу общероссийская кампания по борьбе с взяточничеством носила чисто судебно - карательный характер. Усиление борьбы виделось в ужесточении ответственности не только непосредственных взяткополучателей, но и лиц, по отношению к которым была установлена лишь их осведомленность об имевшей место взятке. Их, пользуясь правом применения закона по аналогии, НКЮ требовал привлекать по статье 16-й и 144-й УК, как за пособничество. В отношении руководителей учреждений, знавших о взятке и не принявших меры к противодействию, необходимо было применять кроме перечисленных статей еще и статьи 107-ю и 110-ю УК как за бездействие власти. При отсутствии достаточных улик для признания подсудимого виновным, но при установлении социальной опасности субъекта по роду его занятий и в связи с преступной средой, судам рекомендовалось использовать статью 49-ю УК, которая предусматривала запрещение проживания в определенной местности на срок до 3 лет. В отношении дел о взяточничестве предусматривалось сокращенное судопроизводство, для этого при каждом нарсуде создавались специальные камеры, в которых сосредотачивались все подобные дела. Народные суды и трибуналы должны были рассматривать дела в порядке сокращенного судопроизводства без допущения сторон и с вызовом наименьшего количества свидетелей [12, ф. Р.- 5201, д. 36, л. 98].
Всеобъемлющий характер (правовые меры в сочетании с организационными, контрольно- ревизионными, информационными, репрессивными, политическими и другими мерами) кампания приобретает с октября 1922г. Основным правовым содержанием кампании стало усиление уголовного воздействия на коррупционеров путем ужесточения репрессий и расширения толкования понятия «взятка». В циркуляре Генпрокуратуры «Об объеме понятия взятки» от 9 октября 1922 г. нарсудам, ревтрибуналам и прокурорам предлагалось подводить под понятие взятки целый ряд новых деяний: получение должностным лицом, несущим какие-либо контрольные и ревизионные функции в данном учреждении или предприятии, каких-либо видов материального довольствия, не предусмотренных законом от подотчетных ему учреждений; получение по незаконному совместительству в двух государственных учреждениях или хотя бы в одном государственном, а другом частном, вознаграждения или довольствия в случае нахождения этих учреждений между собой в отношениях взаимных услуг, и если установлено, что данное лицо принимало лично или через посредников участие в выполнении этих операций или услуг; получение теми же лицами и в тех же случаях «комиссионных», «наградных», «организационных» или «за содействие»[13, с. 6]. Данное решение было реакцией на экономические условия нэпа, когда субъекты хозяйственных отношений, добиваясь решения своих проблем, использовали совместительство чиновников, что было, безусловно, скрытой формой взяточничества.
Ужесточение карательной политики государства в отношении коррупции в форме взяточничества проявилось в усилении репрессивности соответствующих статей УК. Постановлением ВЦИК и СНК от 9 октября 1922 г. менялась статья 114-я УК РСФСР и вводилась новая статья -- 114-а. За квалифицированные виды взяточничества наказание устанавливалось в виде лишения свободы на срок не ниже трех лет (в предыдущей редакции без планки «не ниже»), а при особо отягчающих обстоятельствах - расстрел с конфискацией имущества. Введением нижней границы наказания (лишение свободы на срок не ниже одного года с факультативной конфискацией имущества) ужесточалась ответственность за неквалифицированный вид взяточничества. Отличительной чертой нововведений было то, что наказания за дачу взятки и посредничество стали в принципе такими же, что и за получение взятки. Абсолютно все составы преступления предусматривали в качестве дополнительного наказания «конфискацию имущества».
Значительно повышалась ответственность за дачу взятки, посредничество во взяточничестве, оказание какого-либо содействия или непринятие мер противодействия взяточничеству, размеры которой приравнивались к ответственности за получение взятки. При особо отягчающих обстоятельствах названные выше преступные действия, как и получение взятки при отягчающих обстоятельствах, карались лишением свободы со строгой изоляцией на срок не ниже трех лет или высшей мерой наказания с конфискацией имущества.
Изменения были внесены и в перечень обстоятельств, отягчающих ответственность за получение взятки, которыми признавались теперь ответственное положение должностного лица, принявшего взятку, нанесение или возможность нанесения государству материального ущерба в результате взятки, наличие прежней судимости за взятку или неоднократность получения взятки, вымогательство взятки. Уточнялись поощрительные нормы. Согласно ч. 2 ст. 114 «а», лица, виновные в получении взятки, даче взятки, посредничестве во взяточничестве, оказании какого-либо содействия или непринятии мер противодействия взяточничеству могли быть освобождены судом от наказания лишь в двух случаях: если они добровольно и немедленно заявят о вымогательстве взятки и если своевременными показаниями и донесениями окажут содействие раскрытию дела о взяточничестве».
Правом освобождения обладал только суд. Это было именно правом суда, а не обязанностью. Вводилась обратная сила закона на преступления, совершенные до опубликования статей 114 и 114-а УК РСФСР[5, 1922, № 63, ст. 65]. Это позволило провести ряд судебных процессов по совершенным ранее крупным преступлениям с использованием данных статей. В частности, судебная коллегия Верховного Суда РСФСР в июне 1923 г. применила их в отношении участников дела фирмы «Гукон» (преступление было совершено в 1921 г.), обвиняемых в массовом взяточничестве, и приговорить организаторов к высшей мере наказания -- расстрелу, а остальных к 10 годам тюремного заключения со строгой изоляцией[14, с 92].