Дипломная (вкр): Совершенствование деятельности местных органов власти в сфере развития коммунальной инфраструктуры

) обеспечение подготовки территорий для выделения земельных участков в границах вновь формируемых кварталов, микрорайонов или в границах, определяющих развитие застроенных территорий использование нового правового института, определенного ФЗ-232) для их предоставления на аукционах девелоперам;

) обеспечение параллельного процесса путем синхронизации двух направлений деятельности: а) деятельности девелоперов по комплексному освоению территорий или развитию застроенных территорий;

) деятельности организаций коммунального комплекса по строительству магистральных сетей коммунальной инфраструктуры и (или) строительству генерирующих (аккумулирующих) объектов (ГО), с тем чтобы гарантировать присоединение построенных девелоперами разводящих сетей инженерной инфраструктуры к разводящим магистральным сетям, построенным организациями коммунального комплекса.

Цели, стоящие перед публичными органами власти при планировании коммунальной инфраструктуры, как отмечалось ранее, в число функций, которые выполняют органы публичной власти в сфере регулирования градостроительной деятельности, входит и деятельность по созданию условий для строительства объектов недвижимости на определенной территории /47/. Ключевым условием является обеспечение построенных или реконструированных объектов недвижимости соответствующими энергетическими ресурсами, необходимыми для нормального функционирования данных объектов.

Любая инфраструктура, в том числе коммунальная, создается не ради самой себя, а с целью обеспечения потребностей соответствующей территории в необходимых ресурсах. Можно сделать важный вывод: планирование развития инфраструктурных объектов носит вторичный, зависимый характер/28/. Развитие коммунальной инфраструктуры должно определяться на основе планирования развития территорий поселений, в первую очередь городских. Приращение мощности и трассировка коммунальной инфраструктуры являются функцией от планируемых объемов строительства, реконструкции и места их расположения. Причем в связи с этим возникает непростая коллизия. С точки зрения планирования развития сначала необходимо определиться с новыми объектами потребителями коммунальных ресурсов и теми нагрузками, которые этим объектам будут нужны. С точки зрения строительства ситуация выглядит с точностью до наоборот: к моменту завершения строительства (а фактически несколько раньше) коммунальная инфраструктура должна быть подведена к строящемуся объекту недвижимости, чтобы в нужный момент обеспечить его нормальную эксплуатацию. Причем принципиально важная задача в максимальной степени синхронизировать этот процесс. Если подведение инфраструктуры запоздает, то возведенный объект недвижимости невозможно нормально эксплуатировать. А это грозит серьезными убытками застройщику. Если необходимая инфраструктура будет подведена к строительной площадке, а объект строительства еще долго будет незавершенным, то убытки понесет организация коммунального комплекса, которая не только не сможет вернуть вложенные в строительство сетей средства, но из-за отсутствия ожидаемых новых потребителей и простоя созданных для них мощностей не получит возможную денежную выручку. Поэтому необходимо не только обеспечить развитие коммунальной инфраструктуры, но и синхронизировать этот процесс с работой строительного комплекса. При рассогласовании этих процессов возникают проблемы, которыми характеризуется текущее состояние инфраструктуры во многих муниципальных образованиях Российской Федерации /31/. Наиболее яркие проявления таких проблем: транспортные заторы, образующиеся практически во всех крупных и средних городах страны; многомесячные задержки подключения готовых к эксплуатации объектов недвижимости к системам коммунальной инфраструктуры; повсеместные жалобы застройщиков на рост стоимости одного квадратного метра жилья из-за дороговизны подключения построенных объектов к соответствующим сетям инженерно-технического обеспечения. Следует признать, что рассогласованность строительства и инфраструктурного обеспечения носит не исключительный, а системный характер. Дело в том, что до принятия пакета из 26 законов о доступном жилье в конце 2004 г., в частности Градостроительного кодекса и Федерального закона №210-ФЗ от 30.12.2004г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» /8/, эта проблема вообще не имела правового регулирования. Сейчас правовая ситуация кардинальным образом изменилась. Но поскольку переход на новые законодательные нормы градорегулирования требует достаточно много времени и усилий, имеет смысл более детально разобрать сложившуюся практику.

Экономическая природа систем коммунальной инфраструктуры, понятие системы коммунальной инфраструктуры и объектов, ее составляющих, содержится в Федеральном законе №210-ФЗ от 30.12.2004г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» /5/. В соответствии с ним системы коммунальной инфраструктуры совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований. Указанным Законом также определено понятие объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. К ним относятся объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Указанные объекты также включаются в понятие системы коммунальной инфраструктуры, хотя формально не подпадают под определение данных систем, примененное в Федеральном законе №210-ФЗ от 30.12.2004г «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Используемое на практике понятие систем коммунальной инфраструктуры включает и определение систем газоснабжения, установленное Федеральным законом №69-ФЗ от 31.03.1999г. «О газоснабжении в Российской Федерации». В этом Законе содержится понятие газораспределительной системы: это имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям.

Расширение понятия систем коммунальной инфраструктуры вызвано тем, что невозможно планировать, например, комплексное освоение новых территорий для жилищного и иных видов строительства без плана развития систем газоснабжения на этой территории, без учета потребностей в сфере утилизации бытовых отходов.

Системы коммунальной инфраструктуры являются ключевыми элементами жизнеобеспечения современных городов. Эффективность работы систем городского жизнеобеспечения в современной России часто носит не только экономический, но и социально-политический характер. Поэтому при анализе места систем инженерного обеспечения жизнедеятельности городов в современной экономике воспользуемся некоторыми понятиями из области экономики общественного сектора /28/.

Согласно теории любой товар является общественным благом, если его потребление удовлетворяет двум принципам:

) принципу неделимости: если благо доступно кому-нибудь одному, то оно доступно всем остальным тоже. Или если благо произведено, то оно становится достоянием всех, кто желает им пользоваться.

) принципу несоперничества: потребление блага кем-нибудь одним не уменьшает его потребления другим. Это означает практическую невозможность ограничения доступа потребителя к такому благу. Поэтому этот принцип еще называют доступностью блага.

Общие свойства потребления коммунальных услуг можно свести к следующему.

Потребление коммунальных услуг носит насущный характер (это необходимость). В современной организации быта человечество, по существу, реализовало задачу сделать свою бытовую жизнь независимой от случайностей, капризов природы. Хорошо устроенный быт воспринимается как естественное явление.

Потребности в коммунальных услугах носят всеобщий характер. В них нуждаются все объекты жизнедеятельности людей независимо от пребывания (кратковременного или длительного) последних в таких объектах.

Потребление коммунальных услуг носит неотложный характер, т.е. услуги должны быть предоставлены в тот момент, когда в них возникает потребность.

Потребности в коммунальных услугах носят обязательный характер, т.е. необходимость в услугах возникает постоянно независимо от времени дня и ночи.

Коммунальные услуги незаменимы, т. е. каждый вид услуг предназначен для удовлетворения определенных потребностей человека.

Потребление услуг носит индивидуальный характер, каждая из них: предназначена для удовлетворения личных нужд человека или домохозяйства; зависит от свойств человека, его привычек, профессии и образа жизни.

Индивидуальный мотив придает потреблению коммунальных услуг вероятностный характер. Отопление на первый взгляд кажется исключением их этого списка, но это только технологическое ограничение, связанное с проблемами регулирования температуры в помещениях.

Потребление коммунальных услуг проявляет черты регулярности и периодичности, связанные с тем, что уклад жизни людей подчинен суточному и недельному ритму и соответственно бытовые процессы приурочены к определенным часам суток и дням недели.

Из особенностей коммунальных услуг вытекают два главных требования к системам коммунального обслуживания: бесперебойность и непрерывность предоставления услуг потребителям (круглосуточный, сезонно-круглогодичный характер работы систем коммунального обслуживания, требование доступности услуг): необходимость полного удовлетворения потребности в услугах в любой момент их возникновения (требование насыщения потребности). Благодаря этим двум факторам коммунальная деятельность приобретает общественный характер, а коммунальные услуги свойства общественных благ. Готовность систем коммунального обслуживания к удовлетворению потребностей в услугах достигается благодаря двум условиям.

Во-первых, производство услуг должно осуществляться непрерывно либо система должна обладать быстродействием, при котором наличие перерывов в подаче услуг не создает дисгармонии в привычном для потребителя укладе жизни.

Во-вторых, располагаемая мощность (производительность) систем должна обеспечивать удовлетворение максимальной потребности в соответствующей услуге.

Оба этих условия, кажется, вступают в противоречие с требованием рациональности, предполагающим достижение максимального полезного эффекта при наименьших затратах. Суть этого противоречия состоит в том, что для удовлетворения названных выше условий необходимо располагать мощностью источника (установки), которая будет затребована лишь на очень короткое время, а в остальной период останется неиспользованной. В системах инженерного обеспечения эти мощности называются пиковыми. Избежать этого противоречия невозможно из-за присущей процессам потребления неравномерности. Влияние его можно уменьшить путем объединения потребителей общей для всех них системой производства и потребления услуг, т. е. путем развития принципа централизации. Таким образом, тенденция к централизации в системах коммунального обслуживания (коммунальной инфраструктуры) возникает из желания преодолеть противоречие между требованиями создать для потребителя максимальные удобства и обеспечить рациональное (эффективное) использование системы. Сложная экономическая природа систем коммунальной инфраструктуры существенным образом влияет на организацию их деятельности. Отсутствие прямых рыночных конкурентных стимулов требует создания специальных институциональных, экономических и финансовых инструментов для повышения эффективности производства[27].

1.3 Планирование программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры

При планировании развития коммунальной инфраструктуры необходимо в качестве отправной точки этого процесса рассматривать планы градостроительного развития каждой отдельно взятой территории города. Именно на основании данных планов необходимо сформировать прогноз спроса на коммунальные ресурсы, который в дальнейшем ляжет в основу формирования программ развития строительства источников генерации (производства) коммунальных ресурсов, а также развития сетевого хозяйства систем коммунальной инфраструктуры /40/. Планирование развития всей совокупности данных систем на соответствующей территории должно осуществляться в соответствии с нормами градостроительного законодательства и законодательства в сфере регулирования тарифов (а вернее, даже производственной и инвестиционной деятельности) организаций коммунального комплекса. Планирование развития систем коммунальной инфраструктуры является частью плана реализации генплана и также состоит из двух этапов, определенных Федеральным законом №210-ФЗ от 30.12.2004г «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»

) разработки и утверждения программы комплексного развития всех систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования;

) подготовки и утверждения инвестиционных программ конкретных организаций коммунального комплекса, эксплуатирующих соответствующие системы коммунальной инфраструктуры в границах данного муниципального образования.

Реализация такого процесса на практике позволит решить проблему опережающего развития коммунальной инфраструктуры для нужд жилищного строительства.

Для обеспечения планирования развития систем коммунальной инфраструктуры в муниципальном образовании необходимо сделать определенные шаги.

Принципы формирования инвестиционных потребностей для развития коммунальной инфраструктуры с целью решения градостроительных задач

Для того чтобы определить наиболее эффективную систему развития коммунальной инфраструктуры необходимо ответить на ряд вопросов:

Кто несет ответственность за развитие коммунальной инфраструктуры

В чьей собственности должны находиться новые объекты коммунальной инфраструктуры

Каковы основные этапы развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового строительства

Кто должен нести непосредственную ответственность за каждый этап

Каковы возможные источники финансирования развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства

Ответы на эти вопросы позволяют получить основу модели развития коммунальной инфраструктуры /51/.

Кто несет ответственность за развитие коммунальной инфраструктуры. Согласно действующему законодательству ответственность за развитие коммунальных систем лежит на органах местного самоуправления. Развитие коммунальной инфраструктуры является ключевым аспектом городского развития. Если муниципалитет не несет ответственности за развитие коммунальной инфраструктуры, то он не может осуществлять программы по городскому развитию. Следовательно, все работы по расширению коммунальных систем для нужд новых пользователей должны находиться под контролем муниципалитетов /22/.

В чьей собственности должны находиться новые объекты коммунальной инфраструктуры.

Новые объекты коммунальной инфраструктуры могут находиться как в частной, так и в муниципальной собственности. Однако необходимо, чтобы развитие коммунальной инфраструктуры осуществлялось организацией коммунального комплекса, которая будет в дальнейшем эксплуатировать эти участки коммунальной инфраструктуры. Например, если электрические сети города находятся в частной собственности, то их развитие должна осуществлять компания, эксплуатирующая данные сети. Если сети строятся застройщиком и остаются в его собственности, то это создает дополнительные проблемы при эксплуатации данных систем.

Каковы основные этапы развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового строительства.

Для обеспечения объекта нового строительства коммунальными услугами необходимо решить три основные задачи:

строительство локальных (внутриплощадочных) инженерных сетей для подключения к инфраструктурным коммунальным системам;

инженерное обеспечение земельных участков под жилищное строительство необходимыми инфраструктурными коммуникациями (развитие магистральных и разводящих сетей для поставки ресурсов);

необходимое развитие и модернизация генерирующих мощностей для обеспечения ресурсами новых потребителей /23/.

Первая задача направлена на оборудование коммунальными объектами площадки застройки. Эти системы подключаются к инфраструктурным коммуникациям распределительным и магистральным сетям, по которым будут поставляться коммунальные ресурсы. Наконец, подключение новых пользователей может потребовать модернизации отдельных участков существующей коммунальной инфраструктуры (для повышения пропускной способности) и/или увеличения мощности (модернизация генерирующих мощностей, строительство новых водозаборов, очистных сооружений и т.д.).

Кто должен нести непосредственную ответственность за каждый этап?

Оптимальный с точки зрения сохранения целостности коммунальных систем способ распределений ответственности за решение трех основных задач развития и модернизации инфраструктуры для нужд нового строительства иллюстрирует таблица 1, а также собственности на вновь построенные объекты коммунальной инфраструктуры.

Таблица1-Распределение ответственности за развитие инфраструктуры