Законом РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» устанавливалась диспозитивная норма, исходя из которой автономный округ, находясь в составе РСФСР, имел право входить в состав края или области. Другими словами, автономному округу предоставлялась возможность самому определять свой юридический статус, вплоть -- при соблюдении необходимых правил и процедур -- до права выхода из состава края или области и непосредственного вхождения в состав Российской Федерации в качестве одного из равноправных субъектов.
Именно указанным правовым положением позднее руководствовался Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении по делу о проверке конституционности федерального закона от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» Конституция Российской Федерации 1993 года (в редакции 2020 года), вслед за учредительными до-кументами советского периода, в процессе регламентации статуса соответствующих регионов с ком-пактно проживающими народами и этносами, исходит прежде всего из необходимости сохранения ис-торически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на территории страны. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции, специфику и своеобразие госу-дарственно-правового регулирования в указанной сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации. Согласно статье 5 (часть 2) и статье 66 (часть 2) статус автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта фе-дерации. Кроме того, допускается возможность определения статуса автономного округа и в ином по-рядке. По представлению законодательного и исполнительного органа автономного округа может быть принят (статья 66, часть 3) федеральный закон об автономном округе. Отношения автономного округа, входящего в состав края или области, могут регулироваться (статья 66, часть 4) федеральным законом и договором, заключаемым между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области. Конституция 1993 года, провозглашая (статья 5, часть 1) равноправие субъектов Российской Федерации, особо подчеркивает их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными структурами государственной власти (статья 5, часть 4, статья 72, часть 2).
Следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении авто-номного округа в состав края, области») констатировал, что край или область, в состав которых непосредственно входит автономный округ, представляет собой не что иное, как сложное государ-ственно-территориальное образование, включающее в себя наряду с административно-территориаль-ными единицами (муниципальными образованиями) иное государственно-территориальное образова-ние, с одной стороны, являющееся субъектом Российской Федерации, с другой -- составной частью (пусть и с особым статусом) края или области. Изменение статуса как края или области, так и автоном-ного округа может быть осуществлено исключительно в том порядке (статья 66, часть 5), какой преду-смотрен нормой Конституции 1993 года. Включение территории автономного округа в состав террито-рии края или области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, которая погло-щается территорией другого субъекта. В конституционно-правовом смысле территория устанавливает прежде всего пределы распространения властных полномочий органов различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют как федеральная публичная власть, так и власть субъ-ектов в составе Российской Федерации и местного самоуправления нескольких уровней, что в итоге и обусловливает разграничение их полномочий и предметов ведения. Вхождение автономного округа в край или область означает также признание населения округа частью населения соответствующего края и области, исходя из чего, население округа вправе (как и население других составных частей субъекта, в состав которого входит автономный округ) непосредственно участвовать в формировании органов законодательной и исполнительной власти края или области. Для чего органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации гражданами своих прав, воспрепятствование чему (например, участию в выборах и референдуме) явля-ется грубейшим нарушением принципа народовластия. При этом округ, край и область могут с помо-щью договора между собой конкретизировать как условия, так и порядок формирования органов госу-дарственной власти, при требовании, что договор не будет содержать положений, ограничивающих ка-ким-то образом избирательные права граждан автономного округа. Иначе говоря, невзирая на мас-штабы территории и численность населения (оседлого и кочевого), совокупность прав, свобод, закон-ных интересов и обязанностей граждан автономного округа ничем и ни в чем качественно и количе-ственно не отличается от того, чем в итоге обладают граждане остальных субъектов, входящих в состав РФ. Что является свидетельством того, что входит в конституционное определение «равноправный субъект».
Согласно Конституции (статья 11, часть 2) государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется органами государственной власти, формируемыми непосредственно субъектами в лице дееспособного населения или его представителей. Система органов государственной власти автоном-ных округов устанавливается ими самостоятельно, без какого-либо вмешательства со стороны края или области, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими прин-ципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установ-ленными федеральным законодательством (статья 77, часть 1). В силу этого край или область вправе формировать собственные органы публичной власти путем их избрания всем населением края или об-ласти, включая, в том числе, дееспособное население автономного округа, что создает легитимные предпосылки для перераспределения полномочий и предметов ведения между краем, областью и авто-номным округом. Как следствие, исключается какая-либо возможность параллельной, дублирующей власти, так как публичные органы края или области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. Конституционной гарантией от любых проявлений произвола является отнесение обеспечения соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей и автономных округов Конституции 1993 года и федеральным законам к совместному ведению Российской Федера-ции и субъектов в ее составе (статья 72, пункт «а» ч. 1). Вместе с тем необходимо иметь в виду, что статус, полномочия и предметы ведения автономного округа могут быть изменены, но только при вза-имном согласии Российской Федерации в лице ее государственных органов и автономного округа, и лишь в порядке, предусмотренном (статья 66, пункт 5) федеральным конституционным законом..
Советское сложносоставное государство как одна из разновидностей «мягкой» федерации и реализации права сецессии
Опыт государственного строительства сложносоставных образований, к которым относится Российская Федерация как правопреемница Советского Союза, достаточно наглядно иллюстрирует тезис о том, как бывает непросто, более того, проблематично совместить два, во многом взаимоисключающих, противоречивых принципа, de jure лежащих в основе процесса формирования как унитарных, так и федеративных государств, население которых, в большей или меньшей степени, носит многонациональный характер. Речь идет о праве наций на самоопределение и территориальной целостности государства, фундаментальность которых, по существу, не вызывает каких-либо сомнений, вместе с тем -- бессмысленно отрицать и тот безусловный факт, что практика конституционно-правовых отношений нередко свидетельствует не в пользу утверждений о возможности их «безболезненной реализации». В доктрине конституционного права сложилась точка зрения, исходя из которой «мягкая» федерация представляет собой одну из форм территориально-политического устройства государства, при которой субъекты, интегрированные в ее состав, обладают, при соблюдении строго определенных требований, правом выхода (сецессии) с последующей трансформацией в одно или несколько суверенных государств унитарного и регионального типа, стать частью, уже существующей либо вновь образуемой конфедерации.
Одним из ярких примеров мягкой федерации могут служить Российская Федерация (начиная с 1924 года и вплоть до принятия Конституции 1978 года), распавшийся, в том числе из-за латентных тенденций сепаратизма (которые в той либо иной степени проявлялись в подавляющем большинстве не только союзных республик, но и автономных образований от Прибалтики до Средней Азии), Советский Союз Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, de jure реализуя в качестве одного из учредителей Советского Союза государственный суверенитет, закрепила право выхода из состава федерации, о котором говорилось в главе второй («О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве») Конституции (Основном Законе) Союза ССР 1924 года, во всех последующих учредительных документах: «... За каждой из советских республик сохраняется право свободного вы-хода из Союза.». См.: Раздел второй. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик / Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 г. С. 320. и ряд зарубежных государств. Среди представителей научного сообщества, особенно тех, кто приоритетным рассматривает право наций на самоопределение, в результате «реализации» которого в некоторых, причем не всегда легитимных, случаях можно пожертвовать территориальной целостностью государства (как ни странно на первый взгляд, особенно в этом преуспели англосаксонские ученые, государства которых в свое время на себе испытали, что такое сепаратизм на практике, так как Британская колониальная империя, в результате подобных действий, утратила тринадцать «заморских территорий», позднее трансформировавшихся в Соединенные Штаты, часть регионов которых, образовав рабовладельческую «Южную конфедерацию», осуществили сецессию и вышли из состава федеративного союза, итогом чего стала федеральная интервенция как один из методов принуждения мятежных штатов к изменению решения о выходе, и четырехлетняя гражданская война) мягкая федерация воспринимается в качестве допустимого варианта решения национального вопроса. Правда, при этом необходимо сделать оговорку, что «допустимой» -- в том числе с юридической точки зрения -- считается сецессия лишь тех народов и этносов, которые получили соответствующую санкцию со стороны «оплота демократии», в лице Соединенных Штатов и «коллективного Запада». Именно таким образом на карте Европы появилось государство, акт выхода которого из состава федеративной Югославии (являвшееся одним из ее автономных образований) носил, вне всякого сомнения, как нелегитимный, так и неконституционный характер, под названием «Косово». Нелегитимность выражалась в том, что решение о выходе принималось не на референдуме, а на заседании регионального парламента, который не обладал необходимыми для этого властными полномочиями, некон- ституционность была обусловлена отсутствием права выхода из состава федерации у автономных образований, чем рассматривался албанский этнический анклав Косово, так как Югославия -- как сложносоставное государство -- не считалась мягкой федерацией На фоне развала Югославии Чехословакия прошла процесс размежевания без каких-либо эксцессов..
Сепаратизм в рамках Советского Союза, помимо прочего (в частности, национализма, имевшего место, несмотря ни на что, практически в течение всего советского периода, и начинавшего проявлять себя еще более активно, настойчиво и целенаправленно, причем не только на бытовом уровне, но и в среде национальной республиканской партийной и советской номенклатуры, стремившейся занять адекватное ее притязаниям на власть место в иерархии государственных институтов, примерно с первой половины 1980-х годов), de jure опирался на конституционную норму, носившую императивный характер, о праве на выход из состава федерации Что нашло свое непосредственное закрепление в статье 69 Конституции (Основного Закона) Россий-ской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 года: «...РСФСР сохраняет за собой право свободного выхода из СССР» (Titov, 1998:413)., актуализированной уже в первом, 1924 года, учредительном акте, закрепившим образование Союза ССР. Вместе с тем в течение почти всего периода существования государства так и не был принят закон, непосредственно посвященный данной процедуре. Можно по-разному -- резко отрицательно или положительно -- воспринимать право наций на самоопределение, тем не менее опыт противодействия сепаратистским и дезинтеграционным тенденциям и сохранения не только сложносоставных, но и унитарных образований свидетельствует о том, что к сецессии как праву на выход из состава государства необходимо относиться прагматично и очень осторожно, так как это может привести к непоправимым последствиям Выше мы уже говорили о том, что одним из наиболее действенных механизмов, успешно сдержива-ющих сепаратистские тенденции, с которыми столкнулись не только бывший Советский Союз, но и ряд зарубежных государств, является так называемая «федеральная интервенция», включающая в себя ком-плекс мер политического, экономического, военного и иного характера, призванных не допустить раз-вала единого государства. При помощи данного механизма в подавляющем большинстве случаев уда-валось, несмотря на издержки, включая вооруженное противостояние, предотвращать попытки выхода из федерации. Например, в XIX веке несколько швейцарских кантонов, образовав своего рода союз, получивший наименование «Зондербунд», приняли решение выйти из состава конфедерации, что вы-нудило центральное правительство, в качестве ответной меры, инициировать военную кампанию, направленную на предотвращение каких-либо действий подобного характера. Однако еще более бес-компромиссным образом аналогичная проблема была решена в Соединенных Штатах Америки, где одиннадцать рабовладельческих штатов, сформировав «Южную Конфедерацию», осуществили акт сецессии, итогом которой стало начало гражданской войны, продлившейся несколько лет, принесшей с обеих сторон огромное количество, по тем временам, жертв (что сейчас считается не во всем оправ-данным и подвергается ревизии со стороны определенной части населения союза). Итогом «мягкости» федерации стал тот факт, что теперь ни один североамериканский штат ни при каких условиях правом легитимного выхода из состава федерации не обладает, даже гипотетически. Не менее жестко централь-ное правительство поступало и в ХХ веке, в частности в Мексике (только с 1917 по 1957 год федераль-ные власти вмешивались в дела штатов десятки раз), Нигерии, республиках Югославии, Бенгалии, яв-лявшейся частью Пакистана, но если в первых двух случаях федерацию в ее прежнем составе, несмотря ни на что, удалось сохранить, то в отношении остальных сецессия и вооруженное противостояние -- привели к созданию на территории бывших «социалистических республик» таких суверенных госу-дарств, как Словения и Хорватия, а Бенгалия, при непосредственном участии войск соседней Индии, вышла из состава Республики Пакистан и преобразовалась в Бангладеш. На этом фоне некоторым ис-ключением из правил считается процесс, в результате которого Сингапур в середине 1960-х годов сумел без каких-либо политических эксцессов и конфликтов военного характера выйти из состава федератив-ной Малайзии, при условии, что Конституция страны вообще не предусматривала какого-либо меха-низма сецессии (Chirkin, 1999:167, 168, 345, 416, 516, 517, 558).