На настоящий момент в качестве одной из легальных форм разрешения национального вопроса в составе Российской Федерации нет ни одной автономной республики, так как с политико-правовой точки зрения все ранее существовавшие образования такого рода конституировались в республики (государства) -- равноправные субъекты федерации Из чего можно сделать вывод о том, что Российская Федерация является единственным из существу-ющих и когда-то существовавших (помимо Союза ССР) сложносоставных государств, где решение национального вопроса является одним из приоритетных направлении внутренней -- социальной, куль-турной, религиозной, образовательной -- политики государства, традиции и правовая регламентация которой имеет многовековые корни, позволяющие в подавляющем большинстве случаев избегать кон-фликтных ситуаций на национальной почве, в том числе вызванных сепаратистскими тенденциями. В основе подобного рода политики стоит соотношение (с необходимыми взаимными уступками) государ-ственных и национальных интересов..
Еще одной из форм разрешения национального вопроса, актуализации которой также способствовала Великая октябрьская революция и появление на современной политической карте Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, рассматривается автономная область (не утратившая, в отличие от бывших автономных республик, прежний правовой статус), представляющая собой национально-территориальное образование, которое, согласно Конституции 1993 года (статья 5, часть 1, статья 65, часть 1), одновременно с республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, является равноправным субъектом Российской Федерации, входящим в нее непосредственно, с компактным расселением национальной группы или обладающим иными особенностями, географически располагаясь в границах другого субъекта, имеющим свой устав, законодательство, систему органов публичной власти и управления.
В преддверии «ухода в историю» Советского Союза с точки зрения своего политико-правового статуса «автономная область» Автономным образованиям -- республикам и областям -- в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1925 года была посвящена глава 4 («Об автономных Советских Социалистических Республиках и областях»), где говорилось следующее: «...Органы государственной власти в автономных советских социалистических республиках и автономных областях образуются на основе Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики из местных Советов, их съездов, исполнитель-ных комитетов, областных и центральных исполнительных комитетов. Основные законы (конституции) автономных советских социалистических республик принимаются их съездами Советов, представля-ются на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и вносятся на оконча-тельное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях принима-ются их съездами Советов и утверждаются Всероссийским Центральным Исполнительным Комите-том. Высшим органом государственной власти в пределах территории каждой автономной советской социалистической республики являются съезды Советов республики, а в период между съездами -- избираемый ими центральный исполнительный комитет, права которого определяются конституцией каждой автономной советской социалистической республики. Центральные исполнительные коми-теты автономных советских социалистических республик и областные исполнительные комитеты ав-тономных областей избирают из своей среды президиумы, которые в период между сессиями централь-ных или областных и исполнительных комитетов являются на территории данной республики или об-ласти высшим органом власти. Центральные исполнительные комитеты автономных советских соци-алистических республик образуют свои исполнительные органы -- советы народных комиссаров, в со-ставе: председателя совета народных комиссаров и народных комиссаров внутренний дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, а также народных комиссаров объединенных комиссариатов.» (Titov, 1998:335, 336). рассматривалась национально-государственным образованием, входившим в состав союзной республики или края, пользовавшимся самоуправлением в своих внутренних делах и имевшим собственные органы государственной власти и управления (Совет народных депутатов автономной области и исполнительный комитет, одновременно являвшийся исполнительным и распорядительным органом). Он определялся специальным законом об автономной области, который принимался
Верховным Советом соответствующей союзной республики по представлению Совета народных депутатов автономной области.
Согласно главе 11 Конституции (Основному Закону) Союза ССР 1977 года Конституция (Основной Закон) Союза ССР от 5 декабря 1936 года в главе II («Государственное устройство») первым из советских учредительных актов в своем тексте перечисляет не только 11 союз-ных республик, за которыми, исходя из положений статьи 17, сохраняется право свободного выхода из состава федерации, но и административно-территориальные единицы и национально-государственные образования, из которых состоит каждая из них. Так, согласно статье 22, РСФСР на тот момент вклю-чала в себя: 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей. В свою очередь Украинская ССР, согласно статье 23, состояла из 7 областей и одной автономной республики. Азербай-джанская ССР, исходя из положений статьи 24, включала в себя одну автономную республику и одну автономную область. В Грузинской ССР, согласно статье 25, состояли две автономных республики и одна автономная область. В составе Узбекской ССР, исходя из статьи 26, располагалась одна автоном-ная республика. В составе Таджикской ССР, согласно статье 27, была одна автономная область. Казах-ская ССР, статья 28, состояла из 8 областей. Армянская ССР, Белорусская ССР, Туркменская ССР и Киргизская ССР -- не имели в своем составе как автономных республик, так и краев и областей (Titov, 1998:344, 345)., к моменту распада Советского Союза в его составе насчитывалось восемь автономных областей (Titov, 1998:388, 389), пять из которых (статья 87, пункт 1) географически являлись частью РСФСР и непосредственно входили в состав таких административно-территориальных единиц, как край: Адыгейская (Краснодарский край), Горно-Алтайская (Алтайский край), Карачаево-Черкесская (Ставропольский край), Еврейская (Хабаровский край) и Хакасская (Красноярский край) автономные области. В свою очередь, в составе Таджикской ССР располагалась Горно-Бадахшанская автономная область (статья 87, пункт 4), в Азербайджанскую ССР входила Нагорно-Карабахская (статья 87, пункт 3), наконец, в Грузинскую ССР -- Юго-Осетинская (статья 87, пункт 2) автономные области.
Первым автономным образованием подобного рода в составе РСФСР стала автономная область немцев Поволжья (имевшая и другое название -- «Трудовая коммуна немцев Поволжья»), образованная 19 октября 1918 года декретом Совета Народных Комиссаров, представлявшая собой новую форму национально-территориальной автономии -- трудовую коммуну. Была сформирована из территорий Саратовской и Самарской губерний РСФСР.
В декабре 1923 года автономная область немцев Поволжья была преобразована в АССР немцев Поволжья с центром в городе Энгельсе. Просуществовала до 28 августа 1941 года, после чего она была -- по известным причинам -- ликвидирована. Также из трудовой коммуны, появившейся на территории северо- запада страны 8 июня 1920 года в результате объединения Архангельской губернии и нескольких уездов Олонецкой, 25 июля 1923 года была учреждена Карельская АССР (утратив статус автономии в результате преобразования 31 марта 1940 года в Карело-Финскую ССР, позднее, когда шестнадцатая союзная республика упраздняется, 16 июля 1956 года вновь присоединяется к РСФСР).
На завершающем этапе Великой Отечественной войны, 11 октября 1944 года См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О принятии Тувинской Народной Республики в состав Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»., частью РСФСР стала Тувинская автономная область (до этого -- в 1924 году -- была признана Советским Союзом в качестве Тувинской Народной Республики, провозглашенной учредительным хуралом 14 августа 1921 года как «Республика Тану-Тува»), находясь в этом статусе вплоть до 9 октября 1961 года, когда была преобразована в Тувинскую АССР.
Процесс государственного строительства протекал таким образом, что количество автономных областей имело тенденцию к сокращению из-за того, что ряд из них периодически приобретали более высокий государственно- правовой статус, переходя из разряда «автономных областей» в категорию «автономных республик». Так, если сравнить их количество на начало 1930 и 1990 года, то будет достаточно отчетливо видна тенденция к их сокращению. Например, если в первом случае речь идет о четырнадцати автономных областях, среди которых были и такие, как Вотская, до своего преобразования территориально входившая в Нижегородский край, Калмыцкая, являвшаяся частью Нижне-Волжского края, Кара-Калпакская, существовавшая в границах Северо-Кавказского края, Ойрат- ская, располагавшаяся в Сибирском крае, то во втором случае -- их общая численность не превышала пяти. Иными словами, процесс решения национального вопроса протекал преимущественно таким образом, что к окончательному распаду Союза ССР многие народы и этносы обладали -- как минимум -- основными системообразующими элементами государственности, позволившими им конституироваться в полноценных субъектов федерации, со всеми вытекающими последствиями.
Каждая автономная область вплоть до 1991 года была представлена в Совете Национальностей Верховного Совета Союза ССР -- нижней палате общесоюзного парламента -- пятью депутатами, de jure обладавшими, как и народные избранники любого другого республиканского или регионального уровня, императивным мандатом (включавшим в себя наказы избирателей и право избирателей отозвать своего депутата в случае невыполнения им последних), избираемыми населением соответствующего национально-территориального образования, независимо от масштабов территории и численности местного населения. В Верховном Совете союзной республики, в состав которой она непосредственно входила, автономная область также имела собственных представителей, обладавших императивным мандатом, пропорционально количеству местного населения. Решения, принятые Советом народных депутатов автономной области, в случае их противоречия законодательству либо подзаконным актам союзной республики, могли быть отменены вышестоящим представительным и исполнительным органом государственной власти в лице Верховного Совета союзной республики, а распоряжения исполнительного комитета -- Советом Министров союзной республики В настоящее время в состав Российской Федерации входит только одна автономная область -- Еврейская (все остальные de jure конституировались в таких субъектов федерации как республики), сохранившая свое историческое название, географически рассматриваясь составной частью (при этом не являясь административно его территорией) другого субъекта Российской Федерации -- Хабаров-ского края. Правовой статус автономной области определяется Конституцией 1993 года (статья 66) и Уставом автономной области (см. Главу I (Общие положения) Устава Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. № 40-ОЗ), принимаемым непосредственно органом законодательной власти по-следнего. При этом он может быть изменен исключительно в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, и лишь по взаимному согласию Российской Федерации и Еврейской автономной области. В то же время, по представлению законодательного и исполнительного органа автономной области, может быть актуализирован (статья 66, части 2, 3) специальный федеральный нор-мативный акт об автономной области. По существу, именно в возможности принятия такого правового документа и состоит важнейшая отличительная особенность статуса данного субъекта по сравнению со всеми остальными. В пределах своей компетенции (статьи 72 и 73) автономная область, как и любые другие субъекты федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предме-там совместного ведения федерации и субъектов, обладает всей полнотой государственной власти: имеет право издавать законы и подзаконные акты, формировать и исполнять бюджет, самостоятельно определять систему органов власти. Как и прочие субъекты федерации (статья 95, пункт 2), автономная область представлена в Совете Федерации двумя членами -- по одному от законодательного и испол-нительного органов государственной власти, на срок полномочий каждого из них (см. Главы III (Зако-нодательное собрание области), IV (Система органов исполнительной власти области), V (Судебная власть в области) Устава Еврейской автономной области)..
Из автономных областей, до этого входивших в состав других союзных республик, свой характер сохранила только Горно-Бадахшанская автономная область с особым статусом (была образована 2 января 1925 года ЦИК Союза ССР) в составе Республики Таджикистан, несмотря на то, что 11 апреля 1992 года Советом народных депутатов автономной области была предпринята попытка ее трансформировать в «Автономную Республику Бадахшан», так и не получившую необходимой юридической поддержки со стороны депутатов Верховного Совета Республики Таджикистан. В самом начале сентября 1991 года, еще в период функционирования Союза ССР, на совместном заседании НагорноКарабахского областного совета и Шаумяновского районного совета народных депутатов было провозглашено создание на основе их территорий НагорноКарабахской Республики, однако 26 ноября этого же года Верховный Совет Азербайджанской ССР принял постановление о ее ликвидации. Юго-Осетинская автономная область, входившая в состав Грузинской ССР, теперь преобразована в Республику Южная Осетия, но, как и Нагорно-Карабахская Республика, не признана подавляющим большинством государств Что является, по существу, проявлением двойных стандартов со стороны «коллективного Запада»..
Наконец, еще одной из разновидностей национально-территориальной автономии, учрежденной в советский период, является автономный округ Наименование «автономный округ», введенное в официальный оборот Конституцией (Основным За-коном) Союза ССР 1977 года (до этого использовался термин «национальный округ»), является своего рода новеллой, в том числе с точки зрения юридической техники, благодаря которой не только более точно была отражена государственно-правовая природа территориальных образований подобного рода, но и унифицирована терминология, используемая для обозначения всех форм советской автономии (Farberov (ed.), 1986:274, 275)., также как и все существующие -- из известных к настоящему времени -- формы авто- номизации не встречавшейся в практике государственного строительства ни унитарных, ни сложносоставных образований, в том числе колониальных империй, с их многочисленными заморскими территориями и доминионами (получившими в качестве инструмента борьбы с сепаратизмом, например, как в Канаде или Австралии, октроированную короной государственность), вплоть до ХХ века, актуализировавшего национальный вопрос и необходимость его скорейшего разрешения. Парадокс состоял в том, что федерация как одна из форм сложносоставного территориального устройства государства после того, как тринадцать североамериканских британских колоний, «получив» в конце XVIII века (если использовать современную правовую лексику, осуществив не что иное, как акт сепаратизма, в чем в настоящее время, акцентируя внимание на «незаконность» действий подобного рода, стали «выборочно» обвинять те народы и этносы, которые для приобретения своей независимости прибегают к таким способам легитимации) независимость, трансформировались сначала в достаточно «аморфную» конфедерацию, просуществовавшую менее десяти лет, а затем федерацию, известную как «Соединенные Штаты Америки», уже не представляла собой -- к моменту формирования федерации советского типа -- чего- то исключительного, экстраординарного и эксклюзивного. Вместе с тем, говоря о федерализме американского типа (имея в виду как Северную, в лице Канады и Соединенных Штатов, так Центральную и Южную Америку, в лице той же Мексики или Бразилии), то на начало ХХ века он не олицетворял собой формы решения национального вопроса, проявлением чего могла бы служить соответствующая автономизация территории с компактно проживающим (как оседло, так и осуществляя кочевой образ ведения хозяйства и повседневного быта) населением: парадокс, о котором идет речь, состоял в том, что коренное автохтонное население рассматривалось не только людьми «второго сорта», насильственно согнанными войсками и переселенцами с мест традиционного проживания, и сконцентрированными в специально отведенных для данных целей местах -- резервациях, но и было поражено в правах, в том числе праве на самоопределение. Если индейскую резервацию считать формой решения национального вопроса, то Соединенные Штаты ее успешно реализовали.
Автономный округ с конституционно-правовой точки зрения есть не что иное, как автономное государственное образование, представляющее собой форму разрешения национального вопроса, входящее в качестве одного из равноправных субъектов Российской Федерации в состав края или области, de jure обладающее соответствующей компетенцией и предметами ведения, пользующееся в пределах, установленных Конституцией, федеральным законодательством и собственным уставом, самостоятельностью в вопросах языка, культуры, образования и традиционных видов деятельности коренного малочисленного населения.
Конституирование автономных образований подобного рода в качестве одной из форм разрешения национального вопроса связано с появлением в интервале сравнительно непродолжительного по времени исторического периода Российской Социалистической Федеративной Советской Республики и последующим учреждением Союза Советских Социалистических Республик. Впервые на государственном уровне о возможности формирования чего-либо подобного (как и в отношении остальных разновидностей автономизации, образованных в масштабах сложносоставного государства) было заявлено в Конституции (Основном Законе) РСФСР от 10 июля 1918 года. За десять лет, прошедших с момента учреждения Союза ССР, в масштабах РСФСР в целом было сформировано 10 национальных округов и 230 национальных районов В качестве одного из примеров можно привести «аймак» -- древнемонгольское и тюркское родопле-менное образование, традиционную территориальную единицу у ряда тюркских и монгольских коче-вых или оседлых народов и этнических групп. Подобная форма административно-территориального.
Так, Коми-Пермяцкий национальный округ был образован 26 февраля 1925 года. Первоначально входил в состав Уральской области, 17 января 1934 года в результате ее раздела вошел в состав Свердловской области, а затем, после выделения 3 октября 1935 года из Свердловской области, в Пермскую область (после распада Союза ССР и по 1 декабря 2005 года являлся одним из деления имеет в истории российской государственности глубокие корни. Так, исходя из норм Конституции (Основного Закона) Бурят-Монгольской АССР, входившей в состав Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на правах автономии, принятой на VII чрезвычайном съезде Советов автономной республики 11 августа 1937 года, республика включала в себя такие территориальные единицы, по местной традиции именовавшиеся «аймаками», как: Баргузинский, Бичурский, Баунтовский, Джидинский, Еравнинский, Заиграевский, Закаменский, Иволгинский, Кабанский, Кяхтинский, Мухоршибирский, Селенгинский, Северо-Байкальский, Тарбагатайский, Тун- кинский, Хоринский. Установление районного деления, границ аймаков и руководство осуществлением местных бюджетов входило в исключительное ведение Бурят-Монгольской АССР. По своему правовому положению аймак практически не отличался от районного деления в других регионах Союза ССР, в то же время ему были в целом присущи черты, с одной стороны, характерные для ряда территорий с компактным расселением какого-либо малочисленного народа или этноса, с другой -- обычной структурной единицы административного деления, носившей традиционное для местного населения название. Формой разрешения национального вопроса прежде всего выступала непосредственно Бурят- Монгольская АССР, в рамках которой проживало не только коренное население, но и другие граждане. Органами государственной власти в аймаках являлись Советы депутатов трудящихся, избиравшиеся трудящимися аймака сроком на два года. Депутатский мандат обладал императивным характером, исходя из чего, избиратели, при соблюдении необходимых требований, установленных законом, наделялись правом, в качестве чрезвычайной меры, отозвать своего представителя. Очередные сессии аймачных советов депутатов трудящихся созывались их исполнительными комитетами не реже шести раз в год. Аймачные Советы депутатов трудящихся на время своей сессии для ведения заседаний избирали председателя и секретаря. К ведению аймачных Советов депутатов трудящихся непосредственно относилось: руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством в пределах границ своей территории, разработка и принятие местного бюджета, руководство деятельностью подчиненных им органов власти и управления, обеспечение охраны государственного порядка, содействие усилению обороноспособности страны, обеспечение соблюдения законов и охраны прав граждан. Советы депутатов трудящихся принимали решения и давали распоряжения в пределах объема соответствующих публично-правовых полномочий, предоставленных им союзным и республиканским (члена федерации) законодательством. Исполнительными и распорядительными органами аймачных Советов депутатов трудящихся являлись избираемые ими исполнительные комитеты, в составе председателя, его заместителей, членов и секретаря. Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся на основе решений Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных властных органов осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории. Аймачные Советы депутатов трудящихся формировали отделы и функциональные подразделения исполнительных комитетов: земельный, народного образования, финансовый, внутренней торговли, здравоохранения, социального обеспечения, общий, дорожный, плановую комиссию, сектор кадров при председателе исполнительного комитета, отделы коммунальной и местной промышленности. Отделы аймачных Советов депутатов трудящихся находились в двойном подчинении, так как в своей деятельности подчинялись не только аймачному Совету депутатов трудящихся, но и соответствующему Народному Комиссару АССР. Исходя из внутренних потребностей аймака и положений законодательства Народный Комиссариат Внутренних дел с утверждения Президиума Верховного Совета АССР был наделен правом образовывать при аймачных Советах депутатов трудящихся свои управления. Постановления и распоряжения, принимавшиеся на уровне аймачных Советов депутатов трудящихся, в случае их несоответствия закону могли быть отменены Президиумом Верховного Совета автономной республики. В свою очередь, Совет Народных Комиссаров, осуществляя в рамках предоставленной Конституцией компетенции руководство и контроль над деятельностью исполнительных комитетов аймачных Советов депутатов трудящихся, был правомочен отменять любые их решения и распоряжения или приостанавливать действие последних. См.: Конституция (Основной Закон) Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики. -- Улан-Удэ: Бурят-Монгольское государственное издательство, 1939.