Советская федерация как уникальная форма территориального устройства многонационального государства
Говоря о процессе становления и развития сложносоставных государств, к которым относится федерация, необходимо всегда учитывать, что само их появление на политической карте было обусловлено различными причинами и обстоятельствами как объективного, так и конъюнктурного характера, что в итоге не могло не отразиться на правовом статусе федерации в целом и всех тех, кто вошел в ее состав, утратив соответствующие элементы суверенитета. В каких-то случаях формирование могло быть осуществлено сверху, поэтому в основе подобной федерации лежало не что иное, как договор, заключенный между заинтересованными сторонами в лице национальных правящих элит, решивших объединить, в частности, бывшие колонии (примерно такого рода процесс наблюдался при появлении «октроированной» государственности в большинстве англо-британских «заморских территорий»), ранее получившие независимость, для достижения определенных целей.
Отношения, во многом de jure обусловленные договорным характером государства и его системообразующих институтов, предполагали наличие у субъектов суверенитета и права сецессии (возможности выйти из его состава), на чем непосредственно базировалась концепция так называемого «двойного суверенитета» федерации и ее составных частей, исходя из чего все субъекты федерации имели собственные конституции, гражданство, органы публичной власти, управления и суда. Границы субъектов, несмотря на то что федерации в большинстве случаев строились по территориальному принципу, не могли быть изменены центральными органами власти «в одностороннем порядке», без согласования с ними. Федерация, основанная на договоре, по некоторым важнейшим критериям идентична другому сложносоставному образованию -- конфедерации, за исключением того, что федерация создается бессрочно (по крайней мере, о сроках ничего не говорится ни в договоре, ни в конституции), а конфедерация, преимущественно, на период (исчисляемый десятилетиями, иногда даже веками), необходимый для выполнения соответствующих задач экономического, политического и военно-оборонительного характера, после чего она либо распадается на ряд унитарных государств, сформировавших ее до этого, либо трансформируется в полноценную федерацию Подробнее см.: (Mishin, 1976). На этом фоне своей «нестандартностью» выделяется процесс, связан-ный с тем, как в 1995 году на основе заключенного международного соглашения было создано в составе бывшей Югославской республики Босния и Герцеговина новое образование -- сербо-хорвато-мусуль-манская федерация: уникальность состоит в том, что она стала не субъектом федерации в масштабах сформированного сложносоставного государства, а федеративным национально-территориальным образованием, появившимся в границах унитарного государства в результате кровопролитной граждан-ской войны, фактически спровоцированной этническим и конфессиональным конфликтом. Нельзя не признать, что в целом опыт оказался вполне удачным, поэтому может служить примером для разреше-ния подобного рода ситуаций, число которых будет возрастать..
Не будет существенным преувеличением констатация того, что целый ряд федераций, исторически возникших в результате заключенного договора, со временем трансформировались в «образования», которые по механизму нормативно-правовой легитимации и характеру учредительного документа, положенного в их основание, являются конституционными. Таким образом эволюционировали как старые по времени образования федерации, так и те из них, что возникли в результате революции или крушения колониальной системы и получения независимости: Швейцарская Конфедерация, Советский Союз, Югославия, Чехословакия, Объединенные Арабские Эмираты, Индия (при реорганизации союза в 1956 году), Танзания, Пакистан (при вступлении в действие конституции 1973 года), ряд других сложносоставных образований. Дифференциация федераций на договорные и конституционные в настоящее время имеет во многом исторический контекст, так как практически все вновь актуализированные федеративные государства созданы и функционируют на основе тех или иных учредительных актов конституционного характера (Ebzeev, 2019: 523, 524, 525).
Достаточно длительный период для государств с федеративной формой территориально-политического устройства неким примером для подражания служило сложносоставное государство, появившееся в Новом Свете еще во второй половине XVIII века, прошедшее путь от самоорганизованных колоний Британской империи до конфедерации тринадцати независимых государств, просуществовавшей менее десяти лет, в завершение трансформировавшейся в федеративный союз, функционирующий до сих пор как территориальный конгломерат из пятидесяти штатов, федерального округа и иных образований. Невзирая на то, что союз во многом стал итогом компромисса, достигнутого между бывшими «заморскими территориями», конституировавшими себя в унитарные государства с формой правления республиканского типа, с точки зрения структуры Соединенные Штаты Америки (включающие в себя как полноценных субъектов, так и несубъектов в виде федеральных территорий и ассоциированных членов) не представляют собой симметричной федерации, так как составляющие ее образования не обладают ни равенством правового положения, ни совокупностью полномочий, в частности, при формировании Палаты представителей федерального Конгресса -- чем больше население субъекта, тем большее количество избранников народа делегирует штат, или «коллегии выборщиков», каждые четыре года легитимирующей избрание нового главы государства, где функционирует аналогичный механизм.
В основном субъекты действующих федераций наделены правом иметь собственные основные законы (в Соединенных Штатах и Мексике подобными актами обладают все штаты, в Танзании -- только Занзибар, в Индии -- штат Джамму и Кашмир), но есть и такие сложносоставные образования, субъекты которых (в частности, провинции в Канаде или Пакистане) конституций не имеют. Практически все федерации, за исключением Объединенных Арабских Эмиратов, являющихся монархиями, формируют избираемые населением представительные органы, которые (даже в рамках одного государства, как в Индии), в одних случаях, могут быть однопалатными, в других двухпалатными (бикаме- ральными). Юрисдикция парламентов весьма обширна -- от издания законов, в том числе в налоговой и бюджетной сфере, до утверждения в должности лиц, соответствующего публичного статуса. Исполнительная власть осуществляется правительством штата, земли, провинции, кантона, во главе с губернатором, премьер-министром либо «первым министром». Судебные функции сконцентрированы в рамках судебных органов, вплоть до верховных судов и специализированных учреждений, действующей, как в Соединенных Штатах Америки, параллельно с федеральными судами, однако в ряде стран, к примеру в Канаде, на уровне провинций собственная судебная система так и не сложилась. Во многих субъектах федерации имеется и свое гражданство (в Соединенных Штатах таким правом обладают все штаты), вместе с тем есть сложносоставные образования, где на уровне субъектов указанный институт не предусмотрен, в частности, в Федеративной Республике Г ермании, Индии, Пакистане, Мексиканских Соединенных Штатах, Канаде (Eremyan, 2017:378, 379, 385--392) Практика, апробированная в Соединенных Штатах, со временем получила развитие со стороны слож-носоставных образований, появившихся в результате краха колониальной системы во второй половине ХХ столетия. Так, в Объединенных Арабских Эмиратах, в однопалатном консультативном Националь-ном собрании субъекты федерации -- эмираты имеют разное представительство. Более того, как и Соединенные Штаты, основанные, по существу, на принципах территориальной автономии штатов, входящих в союз, и не обладающих, даже формально, правом сецессии (наличие легитимной возмож-ности выхода из состава федерации рассматривается сепаратизмом), почти все современные сложносо-ставные образования сформированы и действуют без учета специфики национального состава местного населения. Есть, правда, одно исключение -- положение, закрепленное в Конституции Эфиопии 1994 года, где, в частности, речь идет о праве выхода из состава федерации, но не конкретного субъекта, а народа в целом, проживающего на соответствующей территории. Тем не менее, при создании некото-рых федераций (наглядной иллюстрацией могут служить Мексиканские Соединенные Штаты) de facto учитывались географический, территориальный и исторический фактор традиционного расселения народности или этноса, в первую очередь коренного индейского населения, без предоставления им ста-туса автономии.
В то же время не следует игнорировать тех тенденций, что имеют место в последние десятилетия в государствах с многонациональным составом населения отдельных регионов или страны в целом, где идут процессы, направленные на решение национального вопроса в рамках давно существующих обра-зований: так, до 1970-х годов Королевство Бельгия являлось унитарным децентрализованным государ-ством, однако затем было преобразовано в федерацию (завершением достаточно длительного процесса стала поправка к Конституции 1993 года) по национально-территориальному принципу, включающую в себя три этнических сообщества -- французское, фламандское и германоязычное.
В одних случаях субъекты федерации Пример современной Украины показывает, к каким последствиям может привести «искусственность» такой формы территориального устройства, как унитаризм, концептуально основанный на откровенном нежелании определенной части шовинистически настроенных правящих элит и их окружения решить национальный вопрос таким образом, чтобы ни один народ или этнос не был ущемлен и ограничен в своих правах., юридической основой которой является конституционный характер образования, независимо от количества местного населения, обладают равным представительством в верхней палате общенационального парламента (в Соединенных Штатах по два сенатора, в Бразилии и Мексике по три, причем в последнем случае в каждом из штатов и федеральном округе двое сенаторов избираются непосредственно путем голосования по системе относительного большинства и один назначается по системе первого от меньшинства, избранного от группы кандидатов, которые возглавляют список политической партии, занимающей второе место по общему числу поданных голосов).
В других случаях субъекты федерации не равноправны с точки зрения представительства своей территории в верхней палате общенационального законодательного органа (в Федеративной Республике Германии от трех до шести от каждой из земель, в Австрийской Республике земля с наибольшей численностью дееспособных граждан имеет представительство в двенадцать членов, а каждый другой субъект -- определенную часть от этого количества, которая пропорциональна соотношению численности населения в указанной наибольшей численности граждан, причем остаток, превышающий половину квоты, принимается всегда за целую квоту), в Индии от одного до тридцати четырех от каждого штата. В Танзании парламент однопалатный, в связи с чем в указанном африканском государстве отсутствует институт представительства в его «традиционной» форме, поэтому действует несколько другой порядок взаимодействия федерации и субъектов в ее составе (Chirkin, 1999: 159--163, 176, 368--370) Действующая Конституция Российской Федерации, одобренная гражданами на референдуме 12 де-кабря 1993 года, в редакции 2020 года, в статье 1 провозглашает Российскую Федерацию -- правопре-емника Союза ССР (статья 67.1) -- как «демократическое федеративное правовое государство с рес-публиканской формой правления». (The Constitution of the Russian Federation (with comments by the Constitutional Court of the Russian Federation), 2020:4). Если сопоставлять с Российской Федерацией советского периода, то одно из главных отличий состоит в том, что из республики парламентского типа государство конституировалось -- по форме правления -- в президентскую республику (хотя термин «президентская» в тексте Конституции не фигурирует).
Несмотря на тот факт, что в Конституции 1993 года провозглашается равноправие субъектов во взаи-моотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, пункты 1, 4), Российская Федерация является ассиметричным сложносоставным государством, состоящим на настоящий момент из 85 субъектов, обладающих, вне пределов ведения федерации и полномочий совместного ведения федерации и субъектов в ее составе, всей полнотой государственной власти -- от принятия собственной Конституции или Устава, разработки и исполнения бюджета до формирования институтов публичной власти и управления соответствующими отраслями экономики..
При внешней идентичности, аналогичном характере статуса отдельных публичных институтов, конституционная федерация советского образца была во многом уникальным явлением в процессе государственного строительства как с точки зрения решения национального вопроса, так и наличия у каждого из субъектов сложносоставного образования, при соблюдении необходимых условий и требований, права выхода -- сецессии -- из состава федерации.
Советская федерация как сложносоставное образование представляла собой форму национально-государственного устройства многонационального государства -- добровольного объединения народов и этносов, осуществивших свое право на самоопределение. Следует особо подчеркнуть, чтобы понять и оценить характер и специфику, что федеративные государства советского типа юридически квалифицировались (данное обстоятельство фактически имело место в течение всего периода существования, начиная с 1922 года и вплоть до момента распада в декабре 1991 года) вариативно -- либо в качестве одной из «сложных» форм территориального устройства национальных государств (Советский Союз), либо как объединение народов и этносов, сформировавших автономные республики и иные автономные национально-территориальные образования в составе федерации (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика). При этом особенность, не только характерная, но и во многом эксклюзивная, обусловленная процессом государственного строительства такого сложносоставного образования, каким de jure и de facto являлся Советский Союз, состояла в том, что фундаментальную основу одной федерации (Союза ССР), аккумулировавшей десятки народов, народностей и этносов, составляла другая многонациональная федерация (РСФСР), в чем и выражалась его уникальность в качестве федерации советского типа.