В течение нескольких десятилетий в западной (как англосаксонской, так и романо-германской) науке конституционного права в целом господствовала точка зрения, согласно которой система Советов -- как основа государственной власти и управления -- не воспринималась, в частности институционально, чем- то аналогичным представительной демократии парламентского типа, которая в тех или иных вариантах (на практике мало чем отличаясь друг от друга) была реализована не только в рамках республиканской, но и монархической формы правления. Например, если в государствах, ассоциирующих себя с «западной» моделью демократии, формирование представительных органов публичной власти традиционно осуществлялось -- начиная с периода первых буржуазно-либеральных революций -- исключительно на пропорциональной основе (для чего и создавались политические партии как один из механизмов отстранения широких слоев, групп населения от реализации власти), то в Советском Союзе и республиках в его составе в электоральном процессе использовалась, говоря современным юридическим языком, мажоритарная система относительного большинства, при которой избранный народный депутат, являвшийся членом партии, представлял не общественную организацию, а население, от которого он непосредственно получил императивный мандат. Не менее существенной отличительной особенностью, дифференцировавшей народных избранников при парламентской и советской модели республиканской формы правления, следует рассматривать в одном случае возмездный, в другом безвозмездный характер осуществления полномочий (при том, что профессионализм тех, кто обладал статусом депутата, так сказать, на «общественных началах», ни в чем не уступал тем, кто получал за свою деятельность заработную плату, во многих случаях был реально выше, о чем свидетельствуют принимавшиеся правовые акты, в том числе конституции, уровень юридической техники которых был в целом чрезвычайно высоким, даже в сравнении с западными аналогами) Согласно статье 103 главы 14 («Народный депутат») Конституции (Основного Закона) Союза ССР 1977 года, «депутаты являются полномочными представителями народа (как мы видим, ни о какой партии или другой общественной организации речь не идет в принципе. -- Авт.) в Советах народных депутатов. Участвуя в работе Советов, депутаты решают вопросы (ничего, даже близко похожего, мы не обнаружим среди полномочий депутатов при парламентской форме правления. -- Авт.) государ-ственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, организуют проведение решений Советов в жизнь, осуществляют контроль за работой государственных органов, предприятий, учрежде-ний и организаций. В своей деятельности депутат руководствуется общегосударственными интересами, учитывает запросы населения избирательных округов, добивается претворения в жизнь наказов изби-рателей».
Не менее отличительной чертой депутата при советской форме правления (о чем-то подобном как de jure, так и de facto зарубежным парламентариям можно было только мечтать), являлись механизмы, при помощи которых (статья 105) он осуществлял свои полномочия, в частности наказы избирателей: «... Депутат имеет право запроса к соответствующим государственным органам и должностным лицам, ко-торые обязаны дать ответ на запрос на сессии Совета. Депутат вправе обращаться во все государствен-ные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации по вопросам депутатской деятель-ности и принимать участие в рассмотрении (с большой натяжкой чем-то отдаленно похожим, хотя о каких-либо параллелях речь не идет a priori, может обладать депутат, в случае совмещения -- как в Соединенном Королевстве или Германии -- «депутатского мандата» и «министерского портфеля». -- Авт.) поставленных им вопросов. Руководители соответствующих государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций (как это «реализуется» на практике и к чему в итоге приводит иллюстрирует ситуация, связанная с отключением от Интернета главы государства по фамилии Трамп, мы имели возможность наблюдать несколько лет назад. -- Авт.) обязаны безотлага-тельно принимать депутата и рассматривать его предложения в установленный срок. Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанно-стей. Неприкосновенность депутатов, а также другие гарантии депутатской деятельности (статья 106) устанавливаются Законом о статусе депутатов и другими законодательными актами Союза ССР, союз-ных и автономных республик...».
Наконец, «народный», а не «партийный» (исходя из чего, кого, где и когда предлагать в качестве кан-дидата в парламентарии решает политическая партия в лице ее руководства, функционеров и спонсо-ров) статус депутата проявлялся в императивном характере его мандата: «... Депутат обязан отчиты-ваться о своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами и обществен-ными организациями (специфика избирательного процесса состояла в том, что выдвижение кандидатов носило производственный характер, а выборы -- территориальный, в чем проявлялся своего рода «двойной контроль» за деятельностью народного избранника в течение всего периода его полномо-чий. -- Авт.), выдвинувшими его кандидатом в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирате-лей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном зако-ном порядке» (Titov, 1998:391)..
Когда речь идет о «системе Советов» Положение об этом было закреплено в статье 89 главы 12 («Система и принципы деятельности Сове-тов народных депутатов») Конституции (Основном Законе) Союза ССР 1977 года: «Советы народных депутатов -- Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы ав-тономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов -- составляют единую систему органов государственной власти» (Titov, 1998:389)., к непосредственному ведению которых относились вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, обращает на себя внимание тот факт, что в основе всех, без исключения, решений, принимавшихся на сессии соответствующего Совета (срок полномочий которых носил вариативный характер -- Верховные Советы, Союза ССР, союзных и автономных республик, избирались на пять лет, местные Советы народных депутатов -- на два с половиной года) лежали планы развития территории, относившейся к юрисдикции Совета и подотчетных ему исполнительных, распорядительных и прочих органов, сформированных им, разработанные с учетом наказов избирателей (институт, по существу вообще не известный практике западного парламентаризма), высказанных депутатам на стадии предвыборной кампании во время встреч с местным населением, и являвшихся одним из важнейших элементов их императивного мандата.
При этом нельзя не сказать о том (что, в свою очередь, необходимо, как бы к этому в итоге кто-то ни относился, рассматривать в качестве одной из особенностей советской модели государственной власти), что спецификой, не характерной, как и многое другое, для западной системы разделения властей и традиционных механизмов «сдержек и противовесов» Надо отметить, что в рамках «системы Советов» действовали институты, даже отдаленно не напоми-навшие своей уникальностью структуры западного парламентаризма: «Советы народных депутатов образуют органы народного контроля, -- говорится в статье 92 учредительного акта 1977 года, -- сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Органы народного контроля контролируют выполнение госу-дарственных планов и заданий; ведут борьбу с нарушителями государственной дисциплины, проявле-ниями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом; способствуют совершенствованию работы государственного аппарата.» (Titov, 1998:389)., являлся институт двойного подчинения, представлявший собой процесс взаимодействия между Советом народных депутатов как органом государственной власти, к ведению которого относились вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в масштабах соответствующей -- от поселковой до республиканской или областной -- территории, и исполнительным комитетом, во главе с председателем (своего рода советский аналог того, что имело место в практике британского парламентаризма, когда члены кабинета, причем как действующего, так и «теневого», в том числе премьер-министр, совмещают в своем статусе депутатский мандат и министерский портфель Практика подобного рода характерна для большинства государств парламентского типа (как респуб-лик, так и монархий), что не может не вызывать вполне справедливых и оправданных вопросов с точки зрения одного из фундаментальных критериев «западной» модели демократии -- системы разделения властей. Получается, что один и тот же человек, обладая «двойным статусом», сначала, в качестве де-путата, принимает закон, а затем, занимая должность министра, его исполняет. Иначе, как абсурдом этого не назовешь, тем не менее, в той же Германии, нечто подобное -- считается в порядке вещей и проявлением либеральной демократии.), избранным из числа депутатов. Двойное подчинение выражалось, в частности, в том, что, с одной стороны, исполнительный комитет, осуществляя свои полномочия, был подотчетен Совету народных депутатов, непосредственно сформировавшему его В статье 91 главы 12 («Система и принципы деятельности Советов народных депутатов») Конститу-ции (Основного Закона) Союза ССР 1977 года, в частности, декларировалось: «.. .Советы народных де-путатов избирают постоянные комиссии, создают исполнительные и распорядительные, а также другие подотчетные органы» (Titov, 1998:389)., с другой -- иерархически вышестоящему исполнительному комитету. Что, на наш взгляд, вполне справедливо с институциональной и функциональной точки зрения квалифицирует организацию и деятельность системы Советов как одну из форм народовластия: если избранный депутат не оправдывал Для чего и были предназначены отчеты депутата за определенный период, с которыми он выступал перед Советом, членом которого являлся, и трудовым коллективом, выдвинувшим его в депутаты. доверия населения, в том числе и председатель исполнительного комитета, он мог быть -- в установленном законом порядке -- по решению избирателей (предварительный и последующий контроль) отстранен от должности.
Высшим государственным органом исполнительной власти федерации, состоявшем из руководителей министерств и ведомств общей и специальной компетенции, являлся Совет Министров Союза ССР, во главе с Председателем Совета Министров, членами которого по должности являлись Председатели Советов Министров каждой из пятнадцати союзных республик. В пределах своих полномочий он был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией к ведению Союза ССР Нельзя не сказать о том, что система высших органов государственной власти и управления, несмотря на их наименования, закрепленные в последующих учредительных актах Союза ССР, сложилась в це-лом уже в первой федеральной Конституции, принятой через два года после образования Союза ССР, в 1924 году: «.Конституция СССР 1924 года установила систему высших органов государственной вла-сти Союза: съезд Советов СССР, а в период между съездами -- Центральный Исполнительный Комитет СССР, состоящий из двух палат (Союзного Совета и Совета Национальностей). Конституция закреп-ляла равноправие обеих палат; законопроекты получали силу законов лишь при условии принятия их как Союзным Советом, так и Советом Национальностей. В период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета СССР высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР (в этом проявлялось отличие принципиального характера с системой разделения властей и механизмов сдержек и противовесов, действующих в республиках парламентского типа. -- Авт.) являлся Президиум ЦИК СССР, в состав которого полностью входили Президиумы палат.
Исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР... являлся Совет Народных Комиссаров, образуемый ЦИК СССР и издающий декреты и постановления в пределах предоставленных ему прав. Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления Конститу-ция установила систему Народных Комиссариатов -- общесоюзных и объединенных. Общесоюзные наркоматы (как и общесоюзные министерства по Основному Закону 1977 года. -- Авт.) были едиными для всего Союза. Объединенным наркоматам (по Конституции 1977 года их аналогом стали союзно-республиканские министерства. -- Авт.) соответствовали одноименные наркоматы союзных респуб-лик, подчиненные (то есть они находились в двойном подчинении. -- Авт.) как правительствам республик, так и объединенным наркоматам СССР)» (Farberov (ed.), 1986:70)..
Иерархически выстроенное правосудие осуществлялось системой судов, формировавшейся посредством выборов (другими словами, судебная ветвь государственной власти всех уровней, сочетавшая профессиональный и общественный элементы, так же носила выборный характер) корпуса судей и народных заседателей, состоявшей из Верховного Суда Союза ССР, в составе Председателя, нескольких заместителей, членов и народных заседателей, пятнадцати Верховных Судов союзных республик, двадцати Верховных Судов автономных республик, шести краевых, сорока девяти областных судов, городских судов, пяти судов автономных областей, одиннадцати судов автономных округов, районных (городских) народных судов, а также военных трибуналов Подчеркнем, что «система Советов», с концентрацией всей полноты власти в масштабах соответству-ющих институтов, также нашла свое отражение в первом федеральном Основном Законе: « .Консти-туция 1924 года установила систему высших органов власти союзных республик и порядок их взаимо-отношений с высшими органами власти СССР. Был установлен также порядок разрешения спорных вопросов (речь, по существу, идет о варианте конституционного контроля, появившегося лишь перед самым развалом Союза ССР. -- Авт.), в случае возникновения противоречий между общесоюзным и республиканским законодательством, а также в деятельности соответствующих органов управления. В этой связи особыми полномочиями наделялся Верховный Суд СССР. Право окончательного решения спорных вопросов в области государственного управления принадлежало ЦИК СССР.» (Farberov (ed.), 1986:70)., что свидетельствует об уникальности судебной системы.
Все граждане, обладавшие гражданством Союза ССР и проживавшие на территории какого-либо из субъектов в его составе (союзной республики и всех, при их наличии, автономных республик, рассматривавшихся ее частями), одновременно с ним являлись гражданами и этих образований. Иначе говоря, дееспособное население союзных республик, не имевших в масштабах своей территории автономных образований типа «республик», обладало двойным гражданством (по существу, de facto носившем декларативный характер, так как, выезжая за границу с целевым назначением, например, в командировку, человек получал заграничный паспорт, фиксировавший лишь одно -- советское -- гражданство), в свою очередь дееспособное население союзных республик, в состав которых входили автономные республики -- тройным, свидетельством чего служили записи в паспорте на русском и национальных языках.
Высшим органом государственной власти союзной республики являлся Верховный Совет союзной республики, который был уполномочен решать любые вопросы, отнесенные Основным Законом Союза ССР непосредственно к ведению союзной республики -- от принятия собственной Конституции и законодательства (наиболее ярким примером может служить тот факт, что на общефедеральном уровне отсутствовал Уголовный кодекс, в то же время акты подобного рода действовали в союзных республиках, в том числе и в РСФСР) до формирования органов власти и управления. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти каждой из пятнадцати союзных республик, образованным Верховным Советом (и в этом случае мы можем говорить о системе двойного подчинения), являлся Совет Министров, обладавший правом в случае необходимости приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров автономных республик, отменять, в качестве вышестоящего органа, соответствующие решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей, а в союзных республиках, не имеющих областного деления, -- исполнительных комитетов районных и соответствующих городских Советов народных депутатов.
Для того, чтобы в одностороннем порядке реализовать право сецессии и выйти из состава Союза ССР союзная республика, частью которой являлись соответствующие автономные образования, должна была осуществить целый ряд юридически необходимых императивных действий, в первую очередь -- провести региональный референдум по указанному вопросу, причем он в обязательном порядке должен был состояться как в союзной республике в целом, так и в каждом автономном образовании в ее составе, без исключения.