представительных органов муниципальных образований). Соответственно, поскольку НК РФ и иные федеральные законы в настоящее время не предусматривают возможности установления, изменения или отмены региональных (местных) налогов на региональном (местном) референдуме, такой вопрос не может быть вынесен и на региональный (местный) референдум. Стоит отметить, что, например, в Законах Нижегородской области от 20 июля 2006 г. N 75-З "О референдуме Нижегородской области" и от 30 декабря 2005 г. N 226-З "О местном референдуме в Нижегородской области" эти ограничения не выделены.
В плане рассмотрения указанного принципа представляет интерес ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой предусмотрены средства самообложения граждан - разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. В общем случае размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. Вопросы введения и использования указанных платежей решаются на местном референдуме (сходе граждан). Следует отметить, что современные нормы о самообложении представляют собой рецепцию положений Указа Президиума ВС РСФСР от 12 января 1984 г. "О самообложении сельского населения".
Соответственно, платежи в порядке самообложения граждан имеют некоторое сходство с целевыми подушными налогами и устанавливаются при условии прямого волеизъявления части потенциальных плательщиков (ст. 25 данного Федерального закона). По мнению С.М. Мироновой, такие признаки, как обязательность платежа, индивидуально безвозмездный характер, а также его направление на финансирование публичных нужд, позволяют говорить о налоговой природе средств самообложения граждан <351>.
--------------------------------
<351> Миронова С.М. Правовая природа и особенности средств самообложения граждан // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2014 г. М., 2016. С. 100.
Однако, несмотря на историческую рецепцию и на наличие дополнительного блока норм регионального (местного) права, регламентирующего самообложение граждан <352>, современные примеры реального установления и взимания таких платежей (особенно с лиц, не голосовавших за самообложение) массовым явлением не являются. Для информации можно ознакомиться в т.ч. с Определениями КС РФ от 17 июля 2014 г. N 1649-О, от 26 мая 2016 г. N 1151-О, с Апелляционными определениями Нижегородского областного суда от 26 апреля 2013 г. N 33-3350/2013, Курганского областного суда от 2 июля 2013 г. N 33-1825/2013, Верховного Суда Республики Башкортостан от 23 июля 2013 г. N 33-8932/2013. Кроме
того, на сайте Центральной избирательной комиссии РФ <353> имеются сведения о состоявшихся местных референдумах, в т.ч. по вопросам самообложения граждан.
--------------------------------
<352> Королева М.В. Правовое регулирование самообложения граждан на муниципальном уровне // Налоги и финансовое право. 2011. N 5. С. 139 - 144; Черкасова Ю.И., Плотникова Н.Г. Правовые аспекты самообложения граждан // Финансовое право. 2014. N 9; Журавлева О.О. Правовая природа самообложения // Финансовое право. 2012. N 10; Королева М.Н. Эволюция правового регулирования самообложения граждан // Финансовое право. 2011. N 2.
<353> URL: http://www.cikrf.ru/.
Таким образом, маловероятно, что при проведении в настоящее время в России гипотетического "налогового референдума" его результатом может быть что-то иное, кроме отмены уже введенных налогов. В том же случае, если налоги будут одномоментно отменены, очевидно, что государство, лишенное финансирования, через незначительное время прекратит свое существование. На соответствующей же территории, поскольку общество пока не выработало иных более-менее эффективных форм самоорганизации, возникнет новое государство (государства), и первым делом будут установлены новые налоги (или их суррогаты).
По мнению А. Шайо, в противоположность законодательному процессу, строящемуся на рациональном обсуждении спорных вопросов и убеждении, референдум - это сфера эмоций <354>. Сходным образом рассуждает и К. Великанов: акт тайного голосования отдельного "рядового гражданина" зачастую является довольно безответственным: он в значительной мере подвержен, с одной стороны, влиянию пропаганды через массмедиа, с другой - эмоциональным реакциям на текущий момент и на эту самую пропаганду. Авторитарные правители умеют этим пользоваться, организуя референдумы по ключевым вопросам в эмоционально разогретой обстановке: вспомним гитлеровские "плебисциты" о выходе из Лиги Наций, вводе войск в Рейнскую область и аншлюсе Австрии. Послевоенная конституция Германии содержит полный запрет референдумов на федеральном уровне - так сказать, для подстраховки, чтобы не могло повториться <355>.
--------------------------------
<354> Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. М., 2001. С. 75.
<355> Великанов К. Избирательные системы и воля народа. URL: http://trv-science.ru/2016/05/31/izbiratelnye-sistemy-i-volya-naroda/.
В итоге, в силу невозможности регулирования налоговых (а также иных, следующих из Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации") правоотношений путем прямой
демократии, их регулирование в России возможно только на основе нормативных правовых актов (хотя субсидиарно не исключаются и договоры нормативного содержания, которые будут рассмотрены далее). Но порядок принятия актов налогового законодательства (а также актов ряда иных отраслей законодательства) содержит дополнительные условия по сравнению с порядком принятия иных нормативных актов.
Всоответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. В силу ст. 106 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов, федерального бюджета подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Сходные усложненные процедуры предусмотрены также при установлении (регулировании) региональных и местных налогов (п. 3 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ч. 12 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Внаучной (учебной) литературе по налоговому праву рассматриваемый принцип может быть обозначен как принцип установления налогов и сборов в должной процедуре <356>, принцип верховенства представительных органов при установлении и отмене налогов <357>.
--------------------------------
<356> Парыгина В.А. Российское налоговое право. Проблемы теории и практики. М., 2005. С. 95.
<357> Худяков А.И., Бродский М.Н., Бродский Г.М. Основы налогообложения. СПб., 2002. С. 139.
Примечательна позиция С.М. Шахрая, в соответствии с которой существующую модель опосредованной демократии также следует частично ограничить: им предлагается установить имущественный и доходный цензы на участие в качестве избирателей в муниципальных выборах <358>.
--------------------------------
<358> Шахрай С.М. Неизвестная конституция. М., 2013. С. 26, 27,
34.
То, что порядок исчисления налога формально не может регулироваться актом органа исполнительной власти, подтверждено, например, в решении ВАС РФ от 8 октября 2010 г. N ВАС-9939/10. В данном судебном акте содержится следующий вывод: учитывая
положения п. п. 1, 5 и 6 ст. 3 НК РФ, закрепляющих принцип законного установления налога, а также ст. 4 НК РФ, определяющей компетенцию федеральных органов исполнительной власти в сфере издания нормативных правовых акты по вопросам налогов и сборов, суд полагает, что п. 2 ст. 54 НК РФ подлежит истолкованию, как делегирующий соответствующим федеральными органами исполнительной власти регулирование по вопросам, касающимся определения порядка учета доходов и расходов, документирования и отражения соответствующих хозяйственных операций в учетных регистрах, а не порядка исчисления налога на основании указанных данных. Противоположный подход к истолкованию п. 2 ст. 54 НК РФ, как допускающий регулирование порядка исчисления налога на доходы индивидуальными предпринимателями на уровне нормативного акта, принимаемого федеральным органом исполнительной власти, означал бы нарушение требования об установлении налогов только и исключительно в законодательном порядке.
Однако нельзя не учитывать, что в современных российских реалиях некоторые законодательные запреты так или иначе преодолеваются. С.Г. Пепеляев отмечает, что во многих зарубежных конституциях прямо записано: у депутатов есть законодательная инициатива, кроме налогов. В Англии такая ситуация, в Португалии, в Канаде. Это совершенно нормально: когда в те времена начали создаваться парламенты, то они создавались для того, чтобы сословия через парламенты давали разрешение королю на взыскание налогов. И поскольку парламент не может быть хуже короля, он не может сам предлагать налоги - он может только одобрять или не одобрять. Поэтому у них и нет налоговой инициативы. У нас вроде есть фильтр - законопроекты, влияющие на бюджет, должны рассматриваться только при наличии заключения Правительства. Фильтр, однако, не работает: на этапах второго и третьего чтения в законопроекты вносятся поправки, не имеющие отношения к первоначальной концепции <359>. Все нормы НК РФ, в последние годы признанные КС РФ не соответствующими Основному Закону, были добавлены в законопроекты на этапе второго чтения. К такому выводу в результате анализа пришел сам Суд. Он заметил проблему ставшего уже почти обыденным нарушения конституционного порядка принятия законов о налогах, что, в свою очередь, приводит к массовым нарушениям прав и интересов налогоплательщиков <360>.
--------------------------------
<359> URL: http://zakon.ru/Blogs/neyubilejnye_zametki__k_15letiyu_nalogovogo_kode ksa/10560.
<360> Пепеляев С.Г. Византийская кухня // Налоговед. 2014. N 5.
С. 4.
Принцип запрета на нарушение единого экономического
пространства Российской Федерации. В ч. 1 ст. 8 Конституции РФ предусмотрено, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Часть 1 ст. 74 Конституции РФ предусматривает, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Соответственно, в п. 4 ст. 3 НК РФ установлено, что не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах ее территории товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.
В Постановлении КС РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П выражена правовая позиция, в соответствии с которой не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.
Р.А. Шепенко отмечает, что принцип единства экономического пространства возник в противовес широко распространенной практике транзитных фискальных платежей <361>. В научной (учебной) литературе отражение данного принципа обозначается как принцип единства экономического пространства и единства налоговой политики Российской Федерации, как принцип соответствия условий налогообложения требованиям рыночной экономики <362>.
--------------------------------
<361> Шепенко Р.А. Налоговое право: конституционные нормы.
М., 2006. С. 147.
<362> Парыгина В.А. Российское налоговое право. Проблемы теории и практики. М., 2005. С. 99; Худяков А.И., Бродский М.Н., Бродский Г.М. Основы налогообложения. СПб., 2002. С. 127.
При этом единство экономического пространства также обеспечивается, например, наличием единых (федеральных) правил лицензирования отдельных видов деятельности. Кроме того, нарушить указанный запрет можно не только через введение внутренних транзитных налогов (пошлин), но и иными способами. По этой причине, в частности, в ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О