сведения приводит и венгерский ученый А. Шайо: до середины XIX века никто и представить не мог, что государство будет масштабно и интенсивно брать на себя выполнение социальных задач <18>. Этот процесс продолжается и сейчас: как справедливо полагает И.Г. Левин, государство берет на себя все новые и новые функции, постепенно вытесняя институты общественного регулирования <19>.
--------------------------------
<16> Фридмэн Л. Введение в американское право / Пер. с англ. М., 1993. С. 47.
<17> Гринспен А. Карта и территория. Риск, человеческая природа и проблемы прогнозирования. М., 2015. С. 28.
<18> Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. М., 2001. С. 40.
<19> Левин И.Г. Креативность законодателя в области налогов: немецкая перспектива // Налоговед. 2014. N 5. С. 79.
Соответственно, возрастают и потребности государства в средствах, которые оно в настоящее время, как правило, получает от подвластных лиц. С точки зрения А. Гринспена, в США вплоть до XX в. практически все полагали, что роль правительства в экономике очень мала, за исключением защиты от преступности и военных действий, а также обеспечения верховенства закона с особым акцентом на защите права собственности. До Гражданской войны источником средств для финансирования этих функций были исключительно таможенные пошлины, а изредка еще и продажа государственных земель <20>.
--------------------------------
<20> Гринспен А. Карта и территория. Риск, человеческая природа и проблемы прогнозирования. М., 2015. С. 119, 120.
Немецкий экономист А. Вагнер (1835 - 1917) в 1892 году сформулировал закон о постоянном возрастании государственных потребностей, который впоследствии стал носить его имя. Постоянное возрастание государственных расходов по Вагнеру обусловлено тремя основными причинами:
-социально-политической (на протяжении истории происходит существенное расширение социальных функций государства (пенсионное страхование, помощь населению при стихийных бедствиях и катастрофах));
-экономической (научно-технический прогресс и, как следствие, увеличение государственных ассигнований в науку, различные инвестиционные проекты и др.);
-исторической (государство для финансирования непредвиденных расходов прибегает к выпуску госзаймов, год за годом происходит рост размера государственного долга и процентов по нему, иными словами, расходов на его обслуживание) <21>.
--------------------------------
<21> URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Вагнер,_Адольф_(экономист).
Всовременном государстве основная часть государственных доходов формируется именно от налогов, а отсутствие средств в бюджете современного государства неминуемо приведет к прекращению существования данного государства. В Постановлении КС РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П постулируется, что налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан,
атакже осуществление социальной функции государства (ст. ст. 2 и 7 Конституции РФ). Без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и т.д., а следовательно, также выплат заработной платы работникам бюджетной сферы. Сходная правовая позиция выражена в Определении КС РФ от 7 ноября 2008 г. N 1049-О-О: согласно Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). По смыслу данной статьи конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы имеет особый, а именно публично-правовой (а не частноправовой) характер, что обусловлено самой природой государства и государственной власти. Налоги, обеспечивая финансовую основу деятельности государства, являются необходимым условием его существования. В иных актах КС РФ (в т.ч. Постановления от 16 июля 2004 г. N 14-П и от 22 июня 2009 г. N 10-П, Определения от 8 ноября 2005 г. N 438-О и от 2 ноября 2011 г. N 1478- О-О) отмечается, что по своей конституционно-правовой природе налоги являются необходимой экономической основой существования и деятельности государства, условием реализации его публичных задач, представляют собой форму отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти. Тем самым они позволяют реализовать социальную, экономическую, правоохранительную и другие функции Российской Федерации как демократического правового социального государства.
Вюридической литературе справедливо отмечается, что осуществлять государственную власть можно, только располагая финансовыми средствами. Финансовые средства наделяют государственные органы властью для реализации их целей <22>. Всякая налоговая система, как полагает П. Кирххоф, соразмерна задачам и полномочиям государства <23>.
--------------------------------
<22> Меллингхофф Р. Конституционные аспекты налогового права в Германии // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2005 г. М., 2007. С. 39.
<23> Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 141.
Современная Россия определена в ст. 1 Конституции РФ как федеративное государство, вследствие чего учреждено несколько
уровней бюджетов. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Следует отграничивать термины "бюджет" и "казна": бюджет является денежной частью казны соответствующего публичноправового образования. В силу п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
В.М. Пушкарева отмечает, что само слово "бюджет" - английского происхождения, означающее "мешок". Когда палата общин в Англии в XVI - XVII вв. утверждала субсидию королю, то перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось открытием бюджета, позже название портфеля было перенесено на сам документ. С конца XVII в. бюджетом стал называться документ, содержащий утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства <24>.
--------------------------------
<24> Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 2003. С. 47, 154.
Как указано в Определении КС РФ от 16 января 2009 г. N 146-О-О, несмотря на то, что бюджетная система Российской Федерации является единой, бюджеты разных уровней самостоятельны, а доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации разграничиваются (ст. ст. 28 - 31 БК РФ).
В настоящее время налоги, а также имеющие значительное сходство с налогами страховые взносы в государственные внебюджетные фонды (ГВБФ) и таможенные пошлины формируют основную часть федерального бюджета России. Сведения о консолидированном бюджете, а также о бюджетах ГВБФ доступны на
сайте Минфина России <25>. В ст. 6 БК РФ определено: консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Иными словами, упрощенно консолидированный бюджет (с бюджетами ГВБФ) можно понимать, как те доходы, которые получили публично-правовые образования страны за определенный период. Кроме того, на сайте ФНС России размещены как аналитическая информация <26>, так и ряд статистических отчетов <27>, в т.ч. отчет по форме N 1-НМ "Начисление и поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации" (по доходам, администрируемым налоговыми органами).
--------------------------------
<25> URL: http://minfin.ru/ru/statistics/conbud/index.php. <26> URL: https://analytic.nalog.ru/portal/index.ru-RU.htm.
<27> URL: http://www.nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/forms/.
Соответственно, с учетом указанных сведений за 2015 год консолидированный бюджет РФ и бюджеты ГВБФ в сумме составили 26,92 трлн руб., притом что доходы публичных субъектов от нефтегазовых доходов (ст. 96.6 БК РФ - НДПИ на углеводородное сырье, таможенные пошлины на нефть, нефтепродукты, газ), от иных налогов, таможенных пошлин и страховых взносов в ГВБФ составили 22,77 трлн руб., или 84,6%. Указанные сведения за конкретный год закрепляются в федеральных законах об исполнении федерального бюджета и бюджетов ГВБФ, которые обычно принимаются в следующем году (в т.ч. Федеральные законы от 31 октября 2016 г. N 377-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год", N 378ФЗ "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2015 год", N 379-ФЗ "Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2015 год", N 380-ФЗ "Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2015 год").
Исходя из приведенных источников нефтегазовые доходы консолидированного бюджета РФ за 2015 год составили 5,86 трлн руб. Следует, однако, понимать, что бизнес, задействованный в данной отрасли, уплачивает не только те налоги, которые относятся к нефтегазовым доходам. По сведениям, приведенным в Основных направлениях налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов, налогообложение нефтегазового сектора стабильно обеспечивает около трети совокупных доходов (таблица 3).
В нормативных актах о планируемых бюджетах в принципе могут быть указаны (и до 2007 года указывались, например, в законах о федеральных бюджетах) предполагаемые от конкретных налогов общие суммы поступлений. Однако исходя из Постановления КС РФ
от 23 апреля 2004 г. N 9-П закон о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных законах, изданных до его принятия. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств. В Постановлении КС РФ от 18 февраля 1997 г. N 3-П сделан вывод, что одно лишь перечисление лицензионных сборов в федеральных бюджетных законах нельзя рассматривать как их установление, поскольку эти законы не содержат существенных элементов налоговых обязательств.
Соответственно, само по себе указание в нормативном правовом акте о планируемом бюджете предполагаемой к получению от конкретного налога суммы никаких обязанностей по его уплате не порождает. Необходим нормативный правовой акт, четко определяющий круг плательщиков, основания возникновения обязанности, ее величину и порядок исполнения. Следует отметить, что в современных законах о федеральных бюджетах (в т.ч. в Федеральном законе от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов") указываются не предполагаемые к получению суммы налогов, а, например, прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на 2016 год в сумме 15,79 трлн руб., в том числе прогнозируемый объем дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 355,80 млрд руб. (п. 2 ст. 1).
В ряде случаев основная часть регионального или местного бюджета может формироваться не за счет налогов, а за счет иных поступлений, например перечислений из федерального (регионального) бюджета, доходов от использования публичной собственности. Такая ситуация может иметь место в таких субъектах РФ (муниципальных образованиях), на территории которых незначительно число экономически активного населения, производственная (предпринимательская) деятельность несущественна и (или) основной объем налогов подлежит перечислению налогоплательщиками в бюджет (бюджеты) более высокого уровня.
После развала СССР в 1991 г. новая российская власть остро нуждалась в собственных доходах, поскольку их отсутствие означало бы прекращение самой власти и дальнейший развал страны. Кроме продажи государственной собственности и получения займов от зарубежных источников, в конце 1991-го новой властью были приняты собственные законы об отдельных налогах и введены практически все известные в мировой практике налоги. Из принятых в то время законов сохраняет силу, например, Закон Российской Федерации от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации". Следует признать, что основой для многих новых российских законов о налогах послужили нормативные правовые акты, принятые еще в советское время (например, Указ Президиума Верховного Совета
СССР от 30 апреля 1943 г. "О подоходном налоге с населения", Положение о налоге с оборота, утвержденное Постановлением