В-третьих, программы являются наиболее эффективным способом реализации стратегии регионального развития, обеспечивают концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития, помогают преодолевать неизбежно возникающие кризисы и противоречия, обеспечить выход экономики на новый, более высокий уровень .
В-четвертых, в программах обстоятельно рассматриваются вопросы финансирования мероприятий программы. Активно привлекаются как средства из регионального бюджета, так и средства федерального и местных бюджетов.
В-пятых, программы могут приспосабливаться к конкретным условиям экономического положения субъекта.
В-шестых, программно-целевой метод имеет большой опыт применения как в отечественной практике, так и зарубежной. На протяжении всего периода применения программ находят отражение как опробованные ранее, так и предложенные новые механизмы их реализации.
В-седьмых, возможность использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов.
Однако, как и любой другой метод программно-целевой поход имеет несовершенства и недостатки.
Во-первых, средства, которые выделяются из бюджета осваиваются не в полном объеме. Краевой бюджет растет с каждым годом, на реализацию целевых программ выделяются беспрецедентные средства, и эти средства должны работать на благо населения, а не лежать мертвым грузом. Реализация краевых программ должна идти под жестким контролем.
В-вторых, возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения. В конечном счете, корректировка первоначальных замыслов, заложенных в утвержденных программах, приводит к разрушению целостной системы программных мероприятий, увязанных по срокам и ресурсам. В дальнейшем после таких изменений фактически выполняется не программа, а ее фрагменты.
В-третьих, количественно измеримые годовые показатели реализации программы не вполне отражают динамику достижения долгосрочных целей программы. В большей части виден именно результат проведенных мероприятий, а не результат программы в целом. Сами показатели дают количественную оценку проведенным мероприятиям, а не должную качественную.
В-четвертых, применение программного подхода к решению оперативных задач управления не является целесообразным, поскольку программный подход является более сложным и затратным с организационной точки зрения, и его использование будет оправданным только при возможности достижения заметного и существенного мультипликативного эффекта.
Что же касается развития главных путей дальнейшего развития программно-целевого управления развитием территории, выделю следующие.
Нужно отметить, что наилучшие результаты программно-целевые методы дают при одновременном применении с методами прогнозирования, а также индикативного планирования.
Применение эффективных механизмов за рубежом обосновано можно использовать на отечественной практике.
Совершенствование законодательства, так как на нем строится вся структура программно-целевого управления.
Из проведенного анализа считаю важным уточнить проблемы в развитии санаторно-курортного и туристского комплекса края. Так как его развитие основывается на основе программно-целевого метода управления, то это даст возможность определить основные направления в совершенствовании управления развитием данной отраслью.
. Недостаточность инвестиций в улучшение экологии курортов и благоустройство пляжных территорий. Основные инвестиции идут на создание крупных проектов горнолыжного вида туризма, улучшение инфраструктуры. Но при этом на курортах края отсутствуют экспертные исследования состояния экологической обстановки. Одним из главных недостатков посетители курортов Краснодарского края считают необустроенные и грязные пляжи, грязные улицы городов и поселков.
. Низкий уровень подготовки менеджеров и других специалистов, работающих в санаторно-курортном и туристском комплексе. Анализируя официальные документы, регламентирующие туристскую деятельность самодеятельного и спортивно-оздоровительного туризма, мы сталкиваемся с недостаточной или несовершенной законодательной базой данной сферы.
Необходима разработка квалификационных характеристик к специальностям инструктор-проводник, инструктор-методист по туризму и другим (кто готовит, на каком уровне, сколько длится подготовка, какие требования предъявляются к знаниям и умениям, какой документ в итоге получает профессионально подготовленное лицо).
Так же не определены и сами учебные заведения, в которых должно проходить обучение выше перечисленных специалистов и выдаваться документ об образовании (удостоверение, сертификат, диплом).
. Отсутствие современных, соответствующих международным санитарным нормам, мест утилизации и переработки отходов. С этим также вытекает проблема экологии на курортах.
. Участились случаи нарушения туристами правил техники безопасности на самодеятельных маршрутах. Так как отсутствуют узаконенные регламенты по техники безопасности обеспечения маршрутов во всех видах туризма и система административной ответственности за нарушение правил безопасности в туризме.
. На сегодняшний день в Краснодарском крае существующий вид туризма - аграрный находится на «нелегальном положении», т. е. предлагаются услуги по аграрному туризму, но согласно Федеральному и краевому законодательству данный вид деятельности не может иметь места.
Аграрный туризм по определению должен развиваться в сельской местности - на землях сельхозназначений, в крайнем случае, землях лесного фонда.
Развитие агротуризма предполагает, прежде всего, размещение туристов в комфортабельных средствах размещения, которые на сегодняшний день нельзя возводить на землях сельхозназначений. Существующие на сегодняшний день гостиницы, для размещения агротуристов, оформлены как конюшни, крытые навесы и т.д.
Проблема в развитии агротуризма - это, прежде всего, отсутствие возможности сельскому жителю, который хочет развивать данное направление туризма, предоставить туристу нормальное жилье, не нарушая Закон.
. Недостаточное финансирование рекламно-информационной поддержки курортов Краснодарского края. Основными потребителями туристского продукта Краснодарского края в настоящее время являются граждане России. На международной арене курорты мало прорекламированы, что не дает повысить приток туристов из-за рубежа.
. Неразвитость инфраструктуры, что во многом понижает качество предоставляемых услуг. В исследованиях посетители курортов недовольны дорогами, внутригородским и пригородным транспортом, в частности высокими ценами, проблемами, связанными с водоснабжением, электричеством, освещением улиц.
. Неэффективное использование уникальных природных лечебных и туристских ресурсов. Краснодарский край предлагается больше как курорт для отдыха, а не оздоровления
Стоит акцентировать внимание на продвижение именно лечебной базы санаторно-курортной отрасли и муниципальных образований.
Мощная лечебная база дает нам большое преимущество перед Турцией и Египтом, куда, согласно последним соцопросам, выезжает большое количество россиян: нет языкового барьера, не надо брать визу. За рубежом туристам предлагают только пляжный отдых и экскурсии. Такого уникального лечения, как в Краснодарском крае, например, в том же Сочи или Анапе, никто не предложит.
. Привлекать большое количество туристов к участию в пешеходных маршрутах (15 - 20 тысяч человек в сезон) не позволяет слабо развитая инфраструктура самих маршрутов, в том числе отсутствие обустроенных туристских приютов, слабая социальная реклама активных видов отдыха, ограниченный спектр сопутствующих услуг.
Проблемы курортного комплекса Краснодарского края сложны и многообразны. Однако есть две главные причины, из-за которых российские туристы все чаще отдают предпочтение нашим конкурентам - Турции, Абхазии, Египту:
) Стоимость обслуживания в здравницах Кубани при одинаковом сервисе оказывается гораздо выше, чем на заграничных курортах.
По всей вероятности, над решением этих проблем и надо неустанно, днем и ночью, работать сотрудникам министерства курортов и туризма Краснодарского края.
Почему российские авиационные компании всегда готовы выполнять чартерные рейсы за границу, но никогда не соглашаются на такие же чартеры в аэропорты Анапы, Геленджика, Краснодара и Сочи? Потому что на наших аэродромах цены за обслуживание самолетов гораздо выше и никаких исключений для чартеров никто не делает. А Египет и Турция? Они делают всегда. В начале каждого летнего сезона представители туристских министерств из этих стран приезжают в штаб-квартиры российских авиакомпаний, заводят разговоры о скидках, договариваются о льготах, ищут выгодные варианты организации чартерных рейсов. Мы таких попыток не делаем.
В начале 2012 года администрация Сочи в рамках программы «Открытый Юг» заключила соглашение с «Аэрофлотом»: мы обеспечиваем загрузку самолетов курортниками - вы снижаете тарифы на билеты на 20 процентов. Результаты были неплохими, хотя сразу добиться массовых перевозок по льготным тарифам не удалось. Вместо того чтобы кропотливо продолжать работать на этом направлении, его забросили. Не нашлось упорных менеджеров ни в администрации Сочи, ни в министерстве курортов и туризма Кубани. Поскольку возиться с льготными авиаперевозками никто не стал, российские туристы вновь полетели за границу. [28]
А на кубанских направлениях число пассажиров уменьшается. И еще более прискорбным фактом является тот, что само количество рейсов на Кубань сокращается. И вот свежий пример: авиационная компания «Донавиа» решила отложить с 20 мая на 6 июля выполнение рейсов по маршрутам Екатеринбург - Краснодар и Новосибирск - Сочи.
Почему стоимость отдыха на Кубани выше, чем за границей? Главное объяснение кроется в структуре налогообложения курортных комплексов. В странах-конкурентах отелям и пансионатам всегда дают огромные налоговые льготы в общенациональных масштабах. В Египте, Крыму и Турции любую гостиницу во время проведения реконструкции вообще от налогов освобождают - ремонтируйтесь, хорошейте, снижайте цены на услуги, делайте все что возможно, только привозите регулярно в страну гостей.
Но ведь в Краснодарском крае здравницы даже от местных налогов никто и никогда не освобождает. А в этом году налоговых льгот не предоставили даже тем сочинским здравницам, которые Правительство России обязало провести реконструкцию в рамках подготовки к зимним Олимпийским играм 2014 года. Все работы санатории и гостиницы ведут за свой счет, попадая при этом в долговые обязательства. Не занимается министерство курортов и туризма Кубани такими проблемами, не спешит добиваться от краевого парламента налоговых послаблений для здравниц. [28] В итоге, чтобы свести концы с концами, все кубанские санатории, отели и пансионаты регулярно повышают цены на путевки, поэтому и отдыхать наши соотечественники едут не на Кубань, а в Абхазию, Египет, Крым, Турцию, там гораздо дешевле.
Для привлечения туристов курортные территории всего мира стремятся проводить большие и красивые фестивали. В Каннах - международный кинофестиваль, в Карловых Варах - праздник классической музыки, в Юрмале - фестиваль юмора. Основные же направления использования средств, выделяемых курортам нашего края, - проведение туристских выставок и ярмарок, проведение массовых фестивалей, которые должны обеспечивать привлекательный имидж территории, организация рекламных кампаний. Большой от этого получается эффект и чем при этом славится Краснодарский край? Печально знаменитыми молодежными фестивалями: в Темрюкском районе - KUBANA, в Ейском районе - SIRENA. Они проходили под девизом «Море, секс, рок». При этом на фестиваль KUBANA истратили 8 миллионов рублей, на фестиваль SIRENA - 22 миллиона рублей. Не удивительно, что обе эти истории стали предметом обсуждения в краевом парламенте, депутаты с негодованием запретили тратить бюджетные деньги на подобные проекты.
Однако на одном из направлений туристской сферы курорты Краснодарского края еще сохраняют свое преимущество перед зарубежными зонами отдыха. Поскольку билеты на самолеты и поезда дорожают, многие решают ехать к морю на собственных машинах. Если делать это целой семьей, получается относительно дешево. В итоге в Краснодарский край едут автомобили с туристами не только из южных регионов, но даже из Поволжья, с Урала и даже из Сибири. Однако после Краснодара начинаются перегруженные трассы Краснодар - Джубга - Туапсе и Краснодар - Крымск - Новороссийск. На сегодня новых ведущих к морю дорог не строят. А тем не менее усилия исполнительной и законодательной власти не только края, но и федеральных властей в этом направлении необходимы.
Таким образом, программно-целевой метод планирования получил широкое применение за последние годы. Общепризнанно его преимущество над другими формами государственной экономической деятельности в способности комплексного решения сложных экономических, социальных, технических и других проблем.
В основном программы имеют содержательную концепцию, подробно отражающую современное состояние и основные проблемы развития отраслей, цели, задачи и региональную значимость программы, инвестиционную стратегию и научное обеспечение и т.д.
Однако срабатывает он не всегда эффективно, потому что существуют проблемы и метод требует доработки.
Санаторно-курортный комплекс Краснодарского
края, обладая огромным потенциалом по привлечению туристов, имеет значительное
количество проблем, которые мешают активно развиваться этой отрасли и повышать
интерес населения к курортам Кубани. С учетом того, что курорты и туризм
получили развитие на основе программно-целевого подхода, то органам
государственной власти и местного самоуправления следует уделять внимание всему
комплексу мероприятий, рассматривая все проблемы в развитии отрасли.
3. Основные направления
совершенствования целевых программ социально-экономического развития территории
.1 Предложения по
совершенствованию программно-целевого метода
На протяжении всего периода использования программно-целевого метода в управлении территорией идет процесс совершенствования механизма. Последние годы явились периодом интенсивного поиска наилучших методов использования и реализации целевых программ. Совершенствовались порядок и методы разработки целевых программ, уточнялся их перечень, предназначенный для финансирования из федерального бюджета, определялись организационные основы их реализации. Формировался механизм государственного контроля расходования средств, выделенных из бюджета на реализацию целевых программ.
Правильная постановка целей и задач программ, выбор перспективных направлений развития, выработка комплекса мероприятий и их финансирования - основа всей программы, которая лежит в разработке самой программы. Специализированный орган, который разрабатывает программы на каждом уровне власти, должен совершенствовать разработку целевых программ до их реализации, при подборе высококвалифицированных кадров, набор которых должен осуществляться на конкурсной основе, при дальнейшем повышении ими навыков и знаний на стажировке.